Razones y Estrategías de la Descentralización Educativa:
Un Análisis Comparado de Argentina y Chile
Alejandra N. Candia
Síntesis: La globalización ha transferido
al ámbito del debate educativo un nuevo repertorio de conceptos
y de valores económicos tales como privatización,
productividad, eficiencia, evaluación de rendimiento, desregulación,
participación local en la toma de decisiones, competencia
y libertad de elección por parte de los consumidores (Burbules
y Torres, 2000). Gran parte de estos valores se ha plasmado en la
«descentralización», un modelo de reforma educativa
que ocupa un lugar central en la agenda de los organismos internacionales
para América Latina (Stromquist, 2002).
La descentralización educativa ha sido una de las estrategias
que más éxito ha tenido en la región en términos
de la cantidad de países que la han implementado, motivados
por la promesa de mejorar simultáneamente la eficiencia,
la calidad y la equidad de la educación (Hevia, 1991). Sin
embargo, la mayoría de estas promesas permanece incumplida.
Como observa Carnoy (1999): «Es verdad que la educación
parece haber cambiado poco a nivel de las aulas en la mayoría
de los países, incluyendo aquellas naciones más involucradas
en la economía global y la era de la información.
Incluso una de las más importantes reformas educacionales
asociada con la globalización, la descentralización
de la gestión y del financiamiento educativo, parece tener
un impacto escaso o nulo sobre la educación en el aula».
Síntese: A globalização tem transferido
ao âmbito do debate educativo um novo repertório de
conceitos e de valores econômicos, tais como privatização,
produtividade, eficiência, avaliação de rendimento,
desregulamentação, participação local
na tomada de decisões, competência e liberdade de escolha
por parte dos consumidores (Burbules e Torres, 2000). Grande parte
destes valores se plasmou na «descentralização»,
um modelo de reforma educacional que ocupa um lugar central na agenda
dos organismos internacionais para a América Latina (Stromquist,
2002).
A descentralização educacional tem sido uma das estratégias
de maior êxito na região em termos da quantidade de
países que a implementaram, motivados pela promessa de melhorar
simultaneamente a eficiência, a qualidade e a eqüidade
da educação (Hevia, 1991). No entanto, a maioria destas
promessas permanece descumprida. Como observa Carnoy (1999): «É
verdade que a educação parece ter mudado pouco em
salas de aula na maioria dos países, incluindo aquelas nações
mais envolvidas na economia global e na era da informação.
Inclusive, uma das mais importantes reformas educacionais associada
com a globalização, a descentralização
da gestão e do financiamento educativo, parece ter um impacto
escasso ou nulo sobre a educação na sala de aula».
1. Introducción
Según un estudio realizado por Schwartzman (2000), la tendencia
a una mayor descentralización de los sistemas educativos,
acompañada por una mayor autonomía en las escuelas
y una mayor participación de la comunidad, es, entre todas
las tendencias emergentes, la que mayor optimismo ha suscitado entre
los expertos educacionales respecto del futuro de la educación
en la región (citado en Brunner, 2001).
Este trabajo pretende ser un aporte a la comprensión del
fenómeno de la descentralización educativa, focalizado
en las características del diseño y en la implementación
de las reformas en Argentina y Chile. El documento está organizado
de la siguiente manera: en la primera sección, se hace una
reseña de los orígenes de los sistemas educativos
en el Cono Sur; la segunda indaga sobre las razones que motivaron
la descentralización educativa en Argentina y Chile; la tercera
estudia las estrategias de descentralización sobre la base
de las funciones, las autoridades y las titularidades que han sido
objeto de transferencia desde el gobierno central a las provincias
(Argentina) y los municipios (Chile); finalmente, a modo de conclusión,
se hacen aportaciones con respecto al rol del Estado en función
de las lecciones del pasado y de los desafíos del futuro.
2. Las Reformas de Fines del Siglo XX en Argentina y Chile
En la década de los 80 se implementa en Chile un conjunto
de medidas tendientes a transformar el sistema de provisión
de servicios educativos (oferta), y el funcionamiento del mercado
por el cual las familias seleccionan un establecimiento escolar
para sus hijos (demanda). Entre 1980 y 1986 se traspasaron las escuelas
básicas y los liceos de enseñanza media a los municipios,
quedando estos últimos encargados de la infraestructura y
el equipamiento, de la administración financiera y de los
recursos humanos de las escuelas. Esta municipalización del
sistema no se limitó a reformar el gobierno y la gestión
educativa, sino también a un proceso de privatización
mediante la introducción de mecanismos de mercado por los
cuales las familias tienen libertad de elección para la escolaridad
de sus hijos en establecimientos municipales/públicos, privados
subsidiados o privados.
Paralelo a un gran esfuerzo de ampliación, diversificación
y modernización del sistema educativo nacional, éste
evolucionó desde un esquema de fuerte y directa responsabilidad
estatal en la oferta, ejercida en términos centralizados,
a una creciente participación del sector privado y a un replanteamiento
del rol del Estado, en un sentido de descentralización y
de transferencia de la función de administración de
los centros educativos (Núñez y otros, 1994).
La Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza, sancionada
en 1990, fija los objetivos generales de los ciclos educativos,
y establece que los centros educativos podrán proponer sus
propios planes y programas de enseñanza de acuerdo con los
contenidos básicos definidos por el Ministerio. A partir
de esto, y durante los años 90, se produjo una segunda ola
de reformas orientada a reforzar la autonomía de los establecimientos
educativos, y, simultáneamente, a apuntalar desde el gobierno
las iniciativas tendientes a mejorar los resultados del aprendizaje.
Entre ellas se destacan la creación de redes y de nuevas
oportunidades de desarrollo profesional para docentes, el financiamiento
por concurso de proyectos de mejoramiento educativo (pme), los nuevos
esquemas de evaluaciones e incentivos de rendimiento por escuela
(simce y sned1), la creación de un paquete de programas compensatorios,
y la extensión de la jornada escolar (Delannoy, 2000).
En Argentina, las primeras experiencias en materia de descentralización
se concretan en 1978 con la transferencia de 6.700 escuelas primarias
nacionales a las provincias2. Una década más tarde se sanciona la Ley de Transferencia
de los Servicios Educativos a las provincias (1992), por la cual
tanto las escuelas secundarias como los establecimientos de educación
superior no universitarios pasan a funcionar dentro de las jurisdicciones
provinciales: 3.578 escuelas secundarias nacionales (incluyendo
las escuelas técnicas y las privadas con subsidio) pasan
a las provincias. A partir de la sanción de la Ley Federal
de Educación3 (1993), el sistema educativo cuenta con un nuevo marco general
que regula los servicios educativos en estas jurisdicciones.
3 Las Razones de la Descentralización Educativa en Argentina
y Chile
3.1 Consideraciones preliminares respecto a la relación
entre sistema político y descentralización educativa
El ordenamiento del sistema político en unitario o en federal
influye en la estructuración de los sistemas educativos nacionales.
Mientras que un Estado unitario tiene competencias en un territorio
delimitado por las fronteras del país, en el federal coexisten
las áreas de competencia del Estado federal y las de los
estados que lo componen.
Argentina es un Estado federal. Su organización política
está compuesta por el gobierno nacional y por los gobiernos
provinciales. Las bases legales que rigen la educación nacional
están determinadas en la Constitución del país
y en las provinciales, en las leyes nacionales y provinciales, y
en los decretos y resoluciones de uno u otro.
Por un lado, la Constitución Nacional Argentina norma el
dere-cho a la educación: el art. 14 garantiza el derecho
a enseñar y aprender, y, por otro, en función del
principio de organización federal del Estado, el art. 5 establece
que «cada provincia dictará para sí una Constitución
bajo el sistema representativo y republicano, de acuerdo con los
principios, derechos y garantías de la Constitución
Nacional, y que asegure […] la educación primaria».
El Estado Federal, las provincias, los municipios y los agentes
del sector privado, están concurrentemente involucrados en
la prestación de servicios educativos.
A pesar de la centralización normativa y estructural de
la educación, vigente hasta principios de la década
de los 90, la falta de articulación y de coordinación
entre un número elevado de actores contribuyó a una
notable atomización del sistema educativo (Repetto y otros,
2001). Por ser Argentina un Estado federal, la educación
se ubica en una zona gris, en la que tanto el Estado como las provincias
tienen competencias y facultades concurrentes (de Senén González,
1994).
Por ejemplo, la coexistencia de escuelas primarias nacionales y
provinciales hasta la reforma de 1978 es un caso claro de duplicación
de estructuras. Como señala Tedesco (1992), este efecto es
típico de los países federales, y se observa en los
casos de descentralización parcial del sistema.
No sólo en el plano normativo y estructural sino en la práctica,
el caso argentino revela la compleja dinámica del sistema
federal, tanto por el rechazo a la transferencia de escuelas primarias
manifestado por algunas provincias durante la década de los
70, como por el apoyo declarado después por el Congreso Pedagógico
Nacional, en el que se reivindicó «un conjunto de reclamos
en pos de un verdadero federalismo y mayor autonomía de las
provincias frente a un poder que respondía principalmente
a los sectores económicos vinculados con el proyecto agroexportador
centrado en el puerto de Buenos Aires» (Filmus, 1997).
A diferencia de Argentina, Chile, de acuerdo con el art. 3 de la
Carta Fundamental, «es unitario [...] y su territorio se divide
en regiones. La ley propenderá a que su administración
sea funcional y territorialmente descentralizada».
3.2 Lógica política, orientación, necesidades
y objetivos de la descentralización
Para comprender los orígenes de los procesos de descentralización
educativa en Argentina y Chile desde una perspectiva comparada,
es necesario distinguir las diferentes causas que motivan su implementación.
Este capítulo propone analizar los factores explicativos
de las reformas en función de las siguientes dimensiones:
lógica-política (Filmus, 1997); orientación
(Burki y otros, 1999); necesidades (Carnoy, 1999); y objetivos (Hanson,
1997).
a) Lógica-política
Los procesos fundamentados sobre una lógica pedagógica
conciben la descentralización como un mecanismo de mejora
de la calidad. Cuando las que prevalecen son la economicista (enfocada
a optimizar la administración fiscal del Estado a través
del ahorro del gasto público) o la tecnocrática (dirigida
a mejorar la eficiencia de la gestión, es decir, la relación
entre gasto y rendimiento), la descentralización tiene por
objetivos el mejoramiento del bienestar social y la eficiencia técnica.
En la lógica economicista-tecnocrática, la toma de
decisiones y la asignación de recursos asociados son, en
principio, más eficientes cuando están en manos de
quienes tienen información específica sobre la realidad
local (necesidades de los alumnos, precio/calidad de los insumos,
función de producción, etc.). A diferencia del planteo
anterior, la lógica democrático-participativa promueve
la transferencia de las decisiones y la asignación de recursos
a los administradores escolares, a los docentes, a los padres y
a otros actores de la comunidad educativa local, pero ya no por
criterios eficientistas sino por las nociones de compromiso comunitario
y de participación ciudadana (Filmus, 1997). Con la delegación
del planeamiento, la toma de decisiones y el control en la comunidad
local obtendrían mejores resultados tanto desde el punto
de vista de la eficiencia (relación entre gasto y rendimiento)
como de la eficacia (cumplimiento de objetivos) del sistema educativo
(Burki y otros, 1999; Carnoy, 1999).
b) Orientación hacia la estructura vs. orientación
hacia los contenidos
Burki y otros (1999) enfatizan la orientación de la descentralización
hacia cambios en la estructura y/o los contenidos de la educación,
y señalan que estos dos tipos de reforma reconocen distintos
orígenes y objetivos. La descentralización de la educación
puede realizarse en el marco de una reforma estructural general
de la administración pública con objetivos técnicos
o políticos, y/o surgir como respuesta a la necesidad de
mejorar la calidad de la educación. Cuando el objetivo es
otorgar mayor control a nivel local, ya sea por razones técnicas
o políticas, se trata de una reforma estructural, mientras
que cuando la reforma enfatiza aspectos curriculares y pedagógicos
con el objetivo de mejorar la calidad de la educación, se
trata de una reforma de contenido.
c) Reformas como respuesta a necesidades de competitividad, financieras
o de equidad
En esta misma línea argumental, Carnoy (1999) distingue
tres tipos de motivaciones básicas para emprender reformas:
las justificadas por la necesidad de competitividad (competitiveness-driven),
las fundadas en razones financieras (finance-driven), y las
causadas por la necesidad de lograr una mayor equidad social (equity-driven).
Por un lado, las reformas motivadas por la necesidad de competitividad
apuntan a mejorar la productividad de las instituciones a través
de una mejor administración de los recursos tecnológicos,
financieros, físicos y humanos, y a garantizar un mejor funcionamiento
del mercado. Por otro, las reformas en las instituciones públicas
promovidas por razones financieras están relacionadas con
la reducción del gasto público. Finalmente, las originadas
en el concepto de equidad suponen que la igualdad de oportunidades
es una condición necesaria para promover la movilidad social,
sobre todo en los grupos socioeconómicos más desfavorecidos.
d) Los objetivos de la descentralización educativa en Argentina
y Chile
En Argentina, la transferencia de las escuelas primarias (1978)
y de las escuelas secundarias (1992) a las provincias consiste en
una medida economicista de ajuste estructural, que traslada la responsabilidad
del gasto público en educación a las provincias con
el propósito de mejorar el equilibrio fiscal de las cuentas
nacionales4 (Hanson, 1999).
Filmus (1997) destaca que «los factores fiscales cobraron
preponderancia frente a la necesidad de repensar globalmente el
nuevo tipo de articulación entre el Estado y la sociedad
que debía surgir a par-tir de la crisis del tipo de Estado
vigente». En este sentido, la transferencia de la responsabilidad
educativa a las provincias puede ser considerada como una estrategia
economicista y como un instrumento tecnocrático de la planificación
nacional que compromete a todas las instituciones del Estado, puesto
que la acción educativa se integra con la descentralización
administrativa de los servicios públicos en general (Latorre
y otros, 1991; Hevia, 1991).
La calidad de la educación es el eje de todo discurso que
intente avalar una reforma significativa en educación. Sin
embargo, el hecho de que la reforma en Argentina esté regida
por una lógica política economicista y tecnocrática,
hace que, en la práctica, el mejoramiento de los aspectos
pedagógico-curriculares sea sólo un potencial efecto
secundario derivado de una mayor eficiencia administrativa del sistema.
La primera ola de reformas tendientes a la descentralización
del sistema educativo chileno (década de los 80) es comparable
al caso argentino desde el punto de vista de los factores que la
motivaron, dado que la lógica política subyacente
al plan chileno es economicista y tecnocrática. No obstante,
la reforma chilena no se limitó a la necesidad de racionalizar
recursos escasos, sino a facilitar el control local y la evaluación
de la eficiencia de los establecimientos educativos; a promover
la competencia por alumnos entre escuelas; y a permitir la libertad
de elección de escuelas por parte de las familias5 (Schiefelbein y Schiefelbein, 2000).
La reforma estructural implementada en Chile durante la década
de los 80 se organizó alrededor de la municipalización
de las escuelas y de la privatización del sistema, motivo
por el cual es posible designar esta iniciativa en términos
de una «descentralización con orientación privatizadora»
(unesco, 2001).
Por un lado, la descentralización consistió en transferir
a los más de 300 municipios del país una serie de
competencias administrativas relacionadas con la infraestructura
y el equipamiento, y con la gestión de recursos financieros
y humanos6. Este cambio radical consistió en separar el financiamiento
de la provisión de los servicios educativos. Mientras el
financiamiento continúa a cargo del Estado, a partir de la
reforma son los municipios quienes deben atender todos los aspectos
de la gestión educativa.
Por el otro, se modificó el mercado tanto en la demanda
como en la oferta de servicios educativos. Desde el punto de vista
de la demanda, se promovió la libertad de elección
de los padres con respecto a la institución escolar para
la educación de sus hijos, con independencia de su ubicación
geográfica y de todo otro factor exógeno a su criterio.
Asimismo, en el plano de la oferta de servicios educativos se promovió
la libre competencia entre escuelas públicas y privadas,
lo que significó en la práctica la privatización
de la educación. La principal herramienta de promoción
de la actividad privada en educación consistió en
un esquema que combinó dos nuevas herramientas de financiamiento
del sistema: la distribución de subsidios en proporción
a la cantidad de alumnos matriculados tanto en escuelas municipales
como en escuelas privadas; y un plan de incentivos para involucrar
a empresas y a corporaciones en la administración de escuelas
técnicas y vocacionales. Muchos autores utilizan el término
privatización para designar esta estrategia de financiamiento
por el peso relativo de la actividad privada en el mercado educativo7.
En conclusión, a pesar de que tanto en Chile (década
de los 80) como en Argentina (década de los 90) se implementaron
reformas estructurales fundadas en una lógica política
economicista8 y tecnocrática, la estrategia chilena de reforma educativa
combinó la gestión local (municipal) de las escuelas
con un esquema de subsidios per cápita para escuelas públicas
y privadas, lo que la diferencia de la Argentina y constituye un
experimento único en la región y en el mundo9.
Como balance general de la experiencia de descentralización
educativa implementada en Chile durante la década de los
80, Carnoy (1999) concluye:
La experiencia con esta versión de descentralización
inspirada por necesidades financieras sugiere fuertemente que la
descentralización con una desaceleración o una reducción
de asistencia técnica y financiera desde el gobierno central
hacia el gobierno local puede alcanzar los objetivos financieros,
pero tiende a incrementar la inequidad entre los resultados educativos
de los estados (municipios) pobres y los de los estados ricos.
Con el retorno a la democracia (1990), Chile inició una
segunda ola de reformas en su sistema educativo. Los magros resultados
de aprendizaje de los alumnos y la agudización de la desigualdad
en la distribución social de las oportunidades educativas
(Latorre y otros, 1991; piie, 1991; Hanson, 1997; Carnoy, 1999;
Edwards y Henales, 2000), motivó una reforma, que, a diferencia
de la de los 80, se centró en los aspectos estructurales
del sistema y en los contenidos. En la última década
del siglo xx prevaleció la lógica pedagógica
(orientada al contenido de los aspectos pedagógicos y curriculares
de la educación) y una concepción democrático-participativa
que promovió el acceso de todos los ciudadanos a una educación
de calidad (equidad). Al respecto, Castro Silva (1993) observa:
La descentralización administrativa de la enseñanza
responde a exigencias propias de la racionalidad instrumental, es
decir, a una racionalidad que se agota en la mera coordinación
de medios para alcanzar, con economía de tiempo, de fuerzas
y de recursos, objetivos prácticos mensurables [...]. La
descentralización curricular, en cambio, se encuentra animada
por una lógica de carácter más bien político,
por una lógica de la participación social.
En la década de los 90 Chile mantiene la descentralización
administrativa y financiera implementada en la década anterior,
y la complementa con una delegación parcial de las decisiones
pedagógicas y curriculares y con la promoción del
microplaneamiento educativo en el ámbito de la escuela. Asimismo,
se realizan intervenciones focalizadas a través de programas
compensatorios para las poblaciones más vulnerables (por
ejemplo: mece Rural para establecimientos situados en zonas de baja
densidad poblacional; Programa P-900 para escuelas con alumnado
de bajo nivel socioeconómico, entre otros).
La lógica subyacente a la descentralización es tanto
política como educativa, y, por consiguiente, la mayoría
de las reformas es una combinación de estructura y de contenido
(Burki y otros, 1999; McGinn y Welsh, 1999). Igualmente, las motivaciones
que rigen las sucesivas reformas pueden evolucionar a lo largo del
tiempo, tal como demuestra el caso de Chile, donde la descentralización
se implementa en función de una política de ajuste
estructural, para luego evolucionar hacia un modelo de descentralización
pedagógico-curricular orientado a mejorar la calidad educativa,
con intervención del Estado mediante programas de discriminación
positiva que promuevan la equidad.
4. Estrategias de la Descentralización Educativa
El análisis comparado de la descentralización en
Argentina y Chile permite detectar un patrón en el cual los
procesos de descentralización no son independientes de los
de centralización (Casassus, 2000).
Estos procesos resultan, a priori, conceptualmente contradictorios
y empíricamente incompatibles. El propósito de este
capítulo es analizar cómo y porqué se producen
procesos simultáneos de descentralización y centralización
educativa durante las reformas implementadas en Argentina y Chile
a fines del siglo xx. Para ello, el capítulo se organiza
en función de tres grados de transferencia de la autoridad
dentro del sistema educativo: desconcentración, delegación
y devolución.
La desconcentración se produce mediante la transferencia
de tareas y de responsabilidades, pero no de autoridad, hacia otras
unidades del sistema. La delegación es un proceso por el
cual se transfiere la autoridad para tomar decisiones a unidades
de más bajo nivel dentro de la jerarquía. Sin embargo,
esa autoridad puede ser removida si así lo considera la unidad
que delega. Las organizaciones delegadas tienen autoridad semiindependiente
para ejecutar las tareas que se les han encomendado (Di Gropello,
1993). Finalmente, la devolución consiste en una transferencia
de autoridad a una unidad que puede actuar de manera independiente10.
A continuación se analizan las estrategias de descentralización
implementadas en Argentina y Chile según competencias administrativas,
pedagógico-curriculares y de evaluación de rendimiento.
Argentina
En Argentina, antes de la reforma de 1992/93 la gestión
de la educación media y del nivel superior no universitario
estaba centralizada, y las funciones del Ministerio de Educación
Nacional estaban desconcentradas en los ministerios de educación
provinciales. A partir de la sanción de la Ley de Transferencia
de los Servicios Educativos a las provincias (1992), las funciones
administrativas del Ministerio de Educación consisten en
favorecer una adecuada descentralización de los servicios
educativos; en desarrollar programas de asistencia y cooperación
técnica; en promover y organizar la formación y actualización
do-cente; y en administrar programas compensatorios.
De forma complementaria, la Ley Federal de Educación establece
las siguientes competencias administrativas para las provincias:
planificar, organizar y administrar el sistema educativo de su jurisdicción;
organizar y conducir los servicios educativos de gestión
estatal, y autorizar y supervisar los establecimientos de gestión
privada de su jurisdicción; aplicar las decisiones del Consejo
Federal de Cultura y Educación con las correspondientes adecuaciones;
promover la participación de las organizaciones integradas
por los trabajadores de la educación en el mejoramiento de
la calidad de ésta con aportes técnico-pedagógicos
que perfeccionen la práctica educativa, así como la
de los demás miembros de la comunidad educativa. De esta
forma, cada ministerio provincial ha recibido las mismas funciones
que fueron ejercidas por el Ministerio de Educación Nacional,
lo que es caracterizado por McGinn y Welsh (1999) como una «descentralización
territorial».
Sin embargo, dada la organización política de la
Argentina, los fondos para el financiamiento del sistema proceden
no sólo de la recaudación tributaria de las provincias,
sino del esquema de coparticipación federal por el cual el
Estado transfiere fondos propios a las provincias. Después
de la descentralización estipulada por ley, este financiamiento
conjunto implica que el Estado y las provincias son solidariamente
responsables y garantes de la educación pública gratuita,
a través de la provisión de las partidas presupuestarias
necesarias. Por eso, el proceso de transferencia de las escuelas
medias a las provincias es, en realidad, «una desconcentración»,
puesto que el Ministerio Nacional transfiere competencias administrativas
a los ministerios provinciales, pero éstos mantienen una
relación de dependencia económico-financiera con respecto
al gobierno central11. La descentralización
territorial a la que hacen referencia McGinn y Welsh implicaría
la «delegación de facultades operativas y el ejercicio
de un poder de decisión real [mientras que la desconcentración
se produce cuando] la delegación de funciones se hace a organismos
que no son autónomos sino que están bajo la dependencia
directa del poder central» (Hevia, 1991).
El reconocimiento de los nuevos mecanismos de intervención
educativa federal derivados del poder financiero y técnico-diferencial
del Estado12 justifica la aplicación
del concepto de «desconcentración» en la gestión
administrativa. Nosiglia y Trippano (2000) defienden la mayor «concentración»
de poder en el Estado por su diferencial acceso a recursos técnicos
y económicos:
[El Ministerio de Educación] con capacidad de financiar
investigaciones y de contratar los mejores expertos sobre las diferentes
temáticas producen acciones de política educativa
de carácter nacional, que se legitiman en el Consejo Federal
de Educación [...]. Los gobiernos provinciales [...] adoptaron
las diferentes propuestas elaboradas por el Poder Ejecutivo Nacional,
pues en la mayoría de los casos implicaba nuevos recursos
para sus sistemas educativos.
La dependencia de las provincias con respecto a los recursos técnicos
y financieros implica una estrategia de desconcentración.
Pero en lo concerniente a los demás aspectos de la gestión
administrativa se trata de una devolución a las provincias,
puesto que la organización y la conducción de las
escuelas públicas, incluyendo las decisiones relativas a
la obtención y administración de recursos financieros,
el reclutamiento y la contratación de personal docente, la
determinación del régimen salarial y la capacitación,
son competencias exclusivas del gobierno provincial.
Por tal razón, cuando se combina un nivel central que sigue
financiando una parte importante de la educación con niveles
subnacionales que detentan un alto grado de autonomía en
la asignación de estos recursos y en el ejercicio de las
demás funciones asociadas a la provisión de los servicios
educativos, se trata de una «devolución híbrida»
(Di Gropello, 1999).
Es conveniente observar que en cada uno de los 24 subsistemas educativos
la toma de decisiones se encuentra muy centralizada, puesto que
las escuelas no tienen ninguna injerencia en los aspectos administrativos
y económico-financieros de la gestión educativa. No
se observa en los establecimientos educativos el desarrollo de prácticas
de planificación, de gestión y evaluación,
ni la capacidad de aprendizaje organizacional, la oportunidad de
asignar recursos para financiar actividades no rutinarias, o la
toma de decisiones relevantes sobre gestión del personal
docente (Decibe, 2003).
En Argentina, los aspectos curriculares de la gestión educativa
están normados por la Ley de Transferencia de los Servicios
Educativos a las provincias y por la Ley Federal de Educación,
las cuales determinan las competencias fundamentales del Ministerio
de Educación: el establecimiento de los contenidos básicos
comunes, y el dictado de normas sobre equivalencia de títulos
y de estudios.
En 1992 se creó el Consejo Federal de Educación para
facilitar la descentralización del sistema educativo13. El hecho de que el Consejo se desempeñe como un órgano
de coordinación y de concertación de intereses provinciales
que carece de facultades para decidir y para establecer la normativa
(sin concertación previa) sobre la acción educacional
de las provincias (Castro Silva, 1993), implica que no se trata
de una transferencia de la autoridad curricular desde el ex Consejo
Nacional de Educación hacia el nuevo Consejo Federal, sino
de una devolución indirecta de la autoridad curricular a
las provincias14. Además, la Ley Federal de Educación establece
que los equipos técnicos de los ministerios provinciales
están a cargo de la elaboración de los diseños
curriculares por nivel y por regímenes especiales que se
implementen en su jurisdicción, con lo cual, por la normativa
legal y por la propia diná-mica del Consejo Federal, las
provincias han recibido una gran autonomía en materia curricular.
De acuerdo con los términos propuestos por Manuel de Puelles
Benítez (1993), este modelo de descentralización federal
se caracteriza por combinar una descentralización por arriba
con una centralización por abajo. Según él,
«los entes territoriales que han visto reconocer su condición
estatal en la Constitución Federal han conseguido también
que se les atribuya la educación prácticamente en
exclusiva. Pero, por otra parte, son países en los que la
educación aparece centralizada en los Estados miembros, sin
que las demás comunidades territoriales tengan un papel importante
en los asuntos educativos».
En este sentido, cabe aclarar que las escuelas han obtenido una
mayor libertad en cuanto al diseño de metodologías
de enseñanza, a oferta de estudios electivos, a selección
de materiales didácticos, a or-ganización de las rutinas
y de las aulas, etc. Asimismo, cada escuela puede producir su propio
Proyecto Educativo Institucional: se trata de un proceso participativo
por el cual los docentes y los directivos de la escuela definen
conjuntamente la estructura administrativa de la institución,
y que especifica el currículo del establecimiento de acuerdo
con los lineamientos generales establecidos por la provincia. Sin
embargo, la descentralización dentro de las provincias mediante
una descon-centración intrajurisdiccional de funciones relativas
al diseño curricular, ha sido esencialmente retórica
(Experton, 1999, citado en Gorostiaga y otros, 2003).
En Argentina, la evaluación del sistema educativo nacional
es tanto una competencia del Estado como de las provincias. Por
un lado, el Ministerio de Educación evalúa el funcionamiento
del sistema educativo en todas las jurisdicciones, niveles, ciclos
y regímenes, a los efectos de garantizar el cumplimiento
de los principios, objetivos y funciones del Sistema Nacional de
Educación, conforme a lo establecido en la Ley de Transferencia
de los Servicios Educativos a las provincias. Por otro, cada una
de las jurisdicciones provinciales debe evaluar periódicamente
el sistema educativo en el ámbito de su competencia, controlando
su adecuación a las necesidades de su comunidad, a la política
educativa nacional y a las políticas y acciones concertadas
en el seno del Consejo Federal de Cultura y Educación. En
tal sentido, los ministerios provinciales funcionan como órganos
desconcentrados del Ministerio Federal, puesto que reciben competencias
funcionales relacionadas con los procesos de evaluación,
pero las competencias normativas permanecen en el ámbito
del gobierno nacional.
Chile
En Chile, por regla general los ministerios son órganos
normativos y supervisores que se desconcentran por la transferencia
de tareas y de responsabilidades –pero no de autoridad–
a sus representaciones regionales. Conforme a esto, y con anterioridad
a la reforma de 1980-1986, el Ministerio de Educación opera
en tres niveles: nacional, regional y municipal. Se desconcentra
funcional y territorialmente en 13 Secretarías Regionales
Ministeriales, cuyas competencias administrativas consisten en planificar,
normar y supervisar el desarrollo del proceso educativo en los establecimientos
ubicados en su territorio, velando por el cumplimiento de los objetivos
y de las políticas educacionales y por su correcta adecuación
a las necesidades y a los intereses regionales.
A partir de la municipalización del sistema educativo se
produce una devolución de control a los municipios, puesto
que el control sobre gran parte de la gestión administrativa
les fue cedido15. Además de implementar los lineamientos generales de
política educativa fijados por el Ministerio, los municipios
determinan la apertura y el cierre de escuelas públicas,
su estructura administrativa, el planeamiento y la administración
del presupuesto escolar16, y
la contratación, la remuneración y la capacitación
de los docentes (Burki y otros, 1999; Casassus, 2000; Hanson, 1997;
Narodowski y Nores, 2002).
Asimismo, la creciente privatización del sistema educativo
significó una devolución al sector privado por la
transferencia de recursos desde el sector público, a través
de un esquema de vouchers a la demanda y de incentivos para
la gestión corporativa de escuelas técnico-vocacionales.
Las funciones del Ministerio de Educación (1990) quedan
limitadas a las siguientes funciones y competencias: proposición
y evaluación de las políticas educacionales y culturales,
estudio y propuesta de las normas generales del sector, asignación
de los recursos necesarios para el desarrollo de actividades educacionales
y de extensión cultural, y otorgamiento de reconocimiento
oficial a los establecimientos educacionales.
Sin embargo, cabe destacar que, al igual que en Argentina, tanto
la municipalización como la privatización de los servicios
educativos se ven parcialmente debilitadas por la dependencia económico-financiera
respecto del gobierno central. Como señala Decibe (2003),
«la iniciativa local se ve significativamente reducida cuando
el financiamiento total de la educación depende del presupuesto
del gobierno central». En consecuencia, la descentralización
en ambos países revela una estrategia de devolución
híbrida de autoridad, de competencias y de titularidad en
el área de gestión administrativa.
La Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza dictada
en 1990, establece que el Ministerio de Educación define
los objetivos fundamentales y los contenidos básicos de los
estudios en los niveles de enseñanza básica y media,
en función de los cuales las escuelas pueden definir su propio
plan y programa de estudio.
No obstante, antes de su implementación, las escuelas deben
contar con un informe favorable por parte del Consejo Superior de
Edu-cación, que posee atribuciones superiores a las del Ministerio
de Educación en materia curricular. En ese sentido, y desde
el punto de vista pedagógico-curricular, no existe una devolución
de la autoridad curricular a las escuelas, sino una desconcentración
de la responsabilidad curri-cular (transferencia de las responsabilidades
y de las tareas relacionadas con el diseño curricular del
plan y programa de estudios, pero no de autoridad) desde el Ministerio
de Educación a las escuelas, y una devolución de la
autoridad curricular desde ese Ministerio al Consejo Superior de
Educación (organismo nacional-central), que puede actuar
de manera independiente.
El Ministerio de Educación realiza actividades sistemáticas
de evaluación de las políticas y de los planes educativos,
y comparte la responsabilidad de la supervisión técnico-pedagógica
con las 13 Secretarías Regionales Ministeriales que funcionan
como organismos descon-centrados del Ministerio.
El análisis comparado de las estrategias de descentralización
en Argentina y Chile, permite sacar las siguientes conclusiones:
- Tanto en Argentina como en Chile, la definición de la
política educativa del país sigue siendo la función
primordial del Ministerio de Educación Nacional.
- En el caso argentino, antes de la transferencia el gobierno
nacional y las provincias financiaban los establecimientos educativos
que estaban bajo sus respectivas dependencias. Después,
las provincias ejecutan el presupuesto para todos los establecimientos
ubicados en su territorio, pero el Estado mantiene una importante
participación como fuente de financiamiento en función
del esquema de coparticipación federal.
- En Chile no existe una transferencia de titularidad en materia
de financiamiento. El Estado sigue siendo la fuente de financiamiento
de todos los establecimientos públicos y privados subsidiados.
- La gestión administrativa de la educación ha
sido transferida a nivel local en Chile, y regional en Argentina.
- En ambos casos, los niveles subnacionales mantienen dependencia
financiera en relación con el nivel central (en particular
con respecto a los programas compensatorios y de asistencia técnica).
- El amplio margen de autonomía regional y/o local en
la asignación de recursos financieros procedentes del nivel
central, puede ser caracterizada como devolución híbrida.
- En ambos países el Ministerio se reserva la autoridad
máxima en materia curricular, ejercida mediante la definición
de los contenidos básicos por nivel.
- La gestión pedagógico-curricular ha sido transferida
a nivel interno del establecimiento educativo en Chile, y a los
equipos técnicos de los ministerios provinciales en el
caso de Argentina.
- La adopción de materiales didácticos y de métodos
pedagógicos está relacionada con la definición
curricular. Por eso, el tipo de transferencia de estas competencias
constituye en ambos casos una desconcentración.
En principio, la idea subyacente a la descentralización
educativa es otorgar mayor autonomía en la toma de decisiones
por parte de las escuelas y de las comunidades locales a las que
pertenecen, con el fin de lograr una mayor compatibilidad entre
la oferta de la escuela y las necesidades de los alumnos, y, a la
vez, aumentar la responsabilidad de la escuela sobre los resultados
educativos. Sin embargo, a diferencia del caso chileno, sobre todo
a partir de la estrategia de la década de los 90, más
orientada a afectar la realidad del aula a través de iniciativas
como pme, simce y sned, en Argentina la devolución de gran
parte de la autoridad administrativa y curricular fue una transferencia
desde el nivel central hacia el nivel regional/provincial, lo que
no garantizó la participación de los actores locales
en el proceso. Por el contrario, la descentralización del
sistema educativo nacional significó una mayor centralización
de las provincias en materia educativa (de Senén Gonález,
1989, citado en Filmus, 1997; Nosiglia y Trippano, 2000; Decibe,
2003).
A juzgar por las experiencias de reforma en Argentina (década
de los 90) y de Chile (década de los 80), el hecho de que
la descentralización esté regida por una lógica
economicista y tecnocrática orientada a satisfacer necesidades
financieras mediante ajustes estructurales, hace que la descentralización
sea impuesta verticalmente por los gobiernos nacionales, y que consista
en una devolución a las provincias y a los municipios (respectivamente)
de la gestión administrativo-financiera, y, en menor medida,
de la gestión pedagógico-curricular sujeta a una consistente
dependencia de la asistencia técnica y financiera provista
por el Estado.
En cuanto a los resultados de las reformas educativas, en el caso
chileno no se observan mejoras en lo referente a la distribución
de las oportunidades educativas (equidad), a la eficiencia de la
administración pública, a los niveles de aprendizaje
de los alumnos, ni a la participación de los actores de la
comunidad local (Carnoy, 1999; Delannoy, 2000; Edwards y Henales,
2000; Hanson, 1997; Latorre y otros, 1991; Hevia, 1991; piie, 1991;
Schiefelbien y Schiefelbein, 2000). De forma similar, el peso de
la lógica tecnocrático-economicista subyacente a la
reforma educativa en Argentina también puede aportar una
explicación a la hora de interpretar las limitaciones en
cuando a mejoras en la participación, la calidad, la equidad
y la eficiencia del sistema (Filmus, 1997, Decibe, 2003).
Por eso, en ambos países se observa una mayor intervención
del gobierno central a nivel local a través del ejercicio
centralizado de nuevas funciones tendientes a mejorar la calidad
y la equidad de la educación. A pesar de los grandes cambios
políticos, económicos y sociales del siglo xx, de
la creciente influencia de los organismos internacionales en la
definición de políticas públicas domésticas,
y del siempre presente debate sobre los roles del Estado y del mercado
en la provisión de bienes y servicios públicos, las
experiencias argentina y chilena en materia de reforma educativa
demuestran que la descentralización absoluta de la educación
no es ni posible ni deseable, y que el Estado debe redefinir sus
funciones sin descuidar el fin de integración social que
le dio origen.
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Notas
1 Programa que provee fondos
adicionales a las escuelas que obtienen buenos resultados en las
pruebas estandarizadas, en función de una fórmula
que combina elementos como valor agregado, equidad de oportunidades,
innovación y participación (de Moura Castro y Wolff,
2001).
2 En el período 1970-77
el Estado disponía de más de un tercio del gasto público
total destinado a la educación básica, y en el período
1978-85 sólo ejecutaba el 7% del mismo, en tanto que las
provincias y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires ejecutaban
el 93% restante. Cabe aclarar que, dado el esquema de coparticipación
federal, esto no implicó una reducción proporcional
de la participación del Estado en materia de financiamiento
de la educación básica (Repetto y otros, 2001).
3 Hasta 1993, el sistema educativo
se estructuraba en cuatro niveles: Inicial, Primario, Medio y Superior,
donde el Primario era obligatorio. A partir de la sanción
de la Ley Federal de Educación se mantiene el nivel inicial
(cuyo último año pasa a ser obligatorio), y se define
una Educación General Básica (obligatoria y de nueve
años de duración), seguida por el nivel Polimodal
(tres años de duración).
4 La transferencia de las escuelas
secundarias a las provincias fue uno de los compromisos adoptados
por el Gobierno nacional ante el Fondo Monetario Internacional durante
las negociaciones para la refinanciación de la deuda externa
(1989-1991) (de Senén González y Arango, citado en
Gorostiaga y otros, 2003).
5 Los cambios estructurales y
legales impulsados por el gobierno militar estuvieron orientados
a la promoción de una economía de libre mercado y
al debilitamiento del rol del Estado en la provisión de servicios
públicos; por esa razón, quienes diseñaron
e implementaron la reforma fueron apodados «Chicago boys»
(Schielfelbein y Schiefelbein, 2000), y el modelo imperante en la
década de los 80 recibió la denominación de
«Chicago economics» (Delannoy, 2000).
6 Los docentes fueron transferidos
a los municipios con el estatus jurídico de trabajadores
del sector privado. Así, la negociación de los salarios
debía tener lugar en cada uno de los más de 300 municipios,
lo que implicaba una disolución del poder de negociación
del sindicato, que ya no podía imponerse en un proceso de
negociación colectiva a nivel nacional (Casassus, 2000; Schiefelbein
y Schiefelbein, 2000).
7 Durante la primera década
de la experiencia, la matrícula en escuelas primarias privadas
se duplicó como consecuencia del sistema de subsidios per
cápita. Además, la cantidad de escuelas privadas pasó
de 1.700 a 2.700 en sólo seis años.
8 Cabe destacar que, si bien
la reducción del gasto público en educación
no fue un objetivo inicial de la reforma chilena debido a la crisis
fiscal y a políticas posteriores a su implementación,
el gasto total en educación se redujo drásticamente
durante la década de los 80 (Delannoy, 2000).
9 Según concluye Delannoy
(2000), tanto por su duración como por su escala, la reforma
estructural del sistema educativo chileno en la década de
los 80 constituye el mayor ensayo de un sistema de vouchers
en el mundo.
10 Aunque McGinn y Welsh (1999),
basados en el trabajo de Rondinelli y otros., agregan la privatización
como un cuarto grado de transferencia de la autoridad, la mayoría
de los autores coincide en considerar la privatización
como una forma particular de devolución.
11 Esta dependencia económico-financiera
es evidente sobre todo en las provincias donde predomina una población
de bajo estatus socioeconómico, por la importancia insoslayable
de los programas compensatorios financiados por el Estado.
12 A efectos de instrumentalizar
la Ley Federal de Educación, el Estado, a través del
Ministerio de Educación, ha desarrollado y financiado distintos
programas (Plan Social Educativo, Programa Nueva Escuela, Programa
Nacional de Becas Estudiantiles, Programa de Formación y
Capacitación para el Sector Educación, etc.) que se
caracterizan por promover acciones como asistencia técnica
en terreno, contratación de expertos y consultores, otorgamiento
de becas y subsidios, realización de transferencias directas
a las escuelas, entre otras (Repetto y otros, 2001).
13 El Consejo está compuesto
por todos los ministerios de educación provinciales y por
el Ministerio Nacional, que lo preside, y está a cargo de
la definición de los principales lineamientos de la política
educativa del país.
14 Con respecto a la concertación
de la política educativa entre provincias, y en línea
con la idea de dependencia económica de éstas con
respecto al gobierno central, Decibe (2003) señala: «Hasta
ahora, en la mayoría de los casos los acuerdos federales
de política educativa han terminado basándose sólo
en los recursos que se obtienen o no a partir de ellos, dado que
no existen instrumentos que obliguen a las partes a su cumplimiento».
15 Cabe destacar que esta devolución
no supuso una gestión democrático-participativa a
nivel local durante el régimen dictatorial, porque, entre
otros factores, los alcaldes eran designados por el gobierno central.
16 Desde 1997 las escuelas
reciben fondos para implementar planes de mejora escolar sobre los
cuales tienen total autonomía. Sin embargo, como señala
Delannoy (2000), el hecho de que el Ministerio organice los concursos
y establezca las reglas del juego por las cuales se seleccionan
proyectos para su financiamiento, determina que el control sobre
las innovaciones escolares siga siendo centralizado.
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