Tradición y modernidad en las políticas educativas
en España: una revisión de las últimas décadas1
José Beltrán Llavador, Francesc J. Hernández
i Dobon *
Alejandra Montané López **
* Profesores del Departamento de Sociología y Antropología
Social de la Universidad de Valencia (España).
** Profesora de Educación Social y Pedagogía del Departamento
de Didáctica y Organización Educativa de la Universidad
de Barcelona.
SÍNTESIS: En el presente artículo
trazamos un panorama aproximativo de algunas de las cuestiones más
relevantes que determinan, al tiempo que reflejan, las políticas
educativas en España desde la década de 1980 hasta
la actualidad. Esta revisión de los últimos 25 años
permitirá apreciar, siquiera de manera epidérmica
e inevitablemente parcial, la tensión o dialéctica
entre la tradición –caracterizada por la persistencia
de formas caducas en la concepción y en la provisión
educativa– y la modernidad –portadora de la tendencia
al cambio y a la innovación, si bien no exenta de ambigüedad
y contradicción en su propio desarrollo–. Nos detenemos
en aquellos ejes a partir de los cuales se articula nuestra reflexión,
tales como las políticas educativas, la organización
del sistema educativo, la convergencia europea, las organizaciones
transnacionales reguladoras de las políticas educativas y
prospectivas, finalizando con algunas conclusiones que, aun siendo
abiertas, plantean la persistencia de las dinámicas reproductoras.
Nuestro análisis se ciñe, para esta ocasión,
al ámbito de la educación formal, sin dejar de reconocer
la importancia creciente de los espacios de educación no
formal e informal, y de los sectores emergentes derivados de los
mismos. Como se verá, nuestro planteamiento se enmarca dentro
de una interpretación singular acerca de las derivaciones
y consecuencias de la modernidad tardía en la que se inscribe
nuestro período de estudio.
Palabras clave: reforma educativa, desarrollo
profesional, sistema educativo, política educativa.
SÍNTESE: No presente artigo, traçamos
um panorama aproximativo de algumas das questões mais relevantes
que determinam, e ao mesmo tempo refletem, as políticas educativas
na Espanha desde a década de 1980 até a atualidade.
Esta revisão dos últimos 25 anos permitirá
apreciar, embora de modo epidérmico e inevitavelmente parcial,
a tensão ou dialética entre a tradição
– caracterizada pela persistência de formas caducas
na concepção e na provisão educativa e a modernidade
– portadora da tendência à mudança e à
inovação, se bem que não isenta de ambigüidade
e contradição no seu próprio desenvolviemnto.
Detemo-nos naqueles eixos a partir dos quais se articula nossa reflexão,
tais como as políticas educativas, a organização
do sistema educativo, a convergência européia, as organizações
transnacionais reguladoras das políticas educativas e prospectivas,
finalizando com algumas conclusões, que, embora abertas,
suscitam a persistência das dinâmicas reprodutoras.
Nossa análise se reduz, para esta ocasião, ao âmbito
da educação formal, sem deixar de reconhecer a importância
crescente dos espaços de educação não
formal e informal, e dos setores emergentes deles derivados. Como
se poderá ver, nossa proposta se insere dentro de uma interpretação
singular sobre as derivações e conseqüências
da modernidade tardia em que se inscreve nosso período de
estudo.
Palavras-chave: reforma educativa; desenvolvimento
profissional; sistema educativo; política educativa.
ABSTRACT: In the present paper, we will present
an approximate outlook of a few of the more relevant issues that
determine, at the same time that reflect, the Spanish educative
policies deployed from 1980 up to now. This scan of the last 25
years will allow us to see (even in a superficial and inevitably
partial fashion) the tension and dialectic between tradition (noted
for the persistence of outdated forms of conceiving and delivering
education) and modernity (bearer of innovative trends, although
not exempt from ambivalence and contradictions in its own development).
We will pay close attention to those axes that can work as a starting
point for our reflection, namely: educative policies, organization
of the educative system, European convergence and transnational
organizations that regulate educative policies. In the end, we present
a few conclusions that, even though they are still open, present
the persistence of reproductive dynamics. In this occasion, our
analysis is constricted to the sphere of formal education, without
failing to acknowledge the growing importance of non-formal and
informal educative spaces, and the importance of the spheres derived
from them. Our approach has to be considered within a singular interpretation
of the consequences and implications of the late modernity in which
the studied period takes place.
Key words: educational reform; professional development;
educative system; educational policies.
1. Breve contextualización: antecedentes
Para España, durante muchos años, la educación
ha sido un factor no solo de reproducción social, sino también
de fuerte control ideológico, papel que se puede reconocer,
entre otras, por las siguientes características generales:
centros de titularidad privada religiosa, un fuerte control ideológico
sobre el profesorado docente de primaria a través de las
escuelas de magisterio y pocos centros con oferta pública
en secundaria.
Por otra parte, la configuración de la enseñanza
obligatoria, su precoz segregación y el escaso número
de universitarios existente a finales de la década de 1960
y comienzo de la siguiente muestran el estado educativo del país
durante más de la mitad del siglo XX.
Esta tradición educativa va sufrir su primera ruptura con
los cambios sociales y económicos que sobrevienen en los
años sesenta con la mecanización del campo, la emigración
a las ciudades y a otros países, la incipiente industrialización
y el posicionamiento del turismo como sector económico de
gran importancia, cambios que a nivel educativo van a tener su correlato
en la reforma educativa implementada a través de la Ley General
de Educación (LGE) de 1970.
Esta ley configuró el primer intento de modernización
y adecuación de la educación a las nuevas necesidades
económicas y sociales. A partir de aquí, la perspectiva
dual de la modernidad será ya una constante en el devenir
educativo del Estado español:
- Modernidad de adecuación y adaptación.
- Modernidad de ruptura, democratización, participación
y transformación.
Uno de los datos más llamativo que confirma esta dualidad
es, en comparación con países de su entorno, el gran
atraso educativo que arrastra la población española
en lo que a niveles educativos se refiere. Sin embargo, aunque estudiados
de forma sincrónica estos niveles dan la imagen de fracaso
del sistema educativo, observados de forma diacrónica, es
decir, en el proceso histórico de los últimos años,
ponen de manifiesto que existe una mejora notable de los datos de
escolarización y de nivel educativo respecto de los de épocas
anteriores.
2. Política, política educativa y reformas educativas
En 1981 hubo en España un fugaz intento de golpe de Estado
que aceleró la crisis de los partidos políticos que
provenían de la reforma del régimen dictatorial. En
las elecciones de 1982 el Partido Socialista consiguió una
amplia victoria, a partir de la cual comenzó un ciclo de
modernización del Estado que tuvo como hitos destacados,
entre otros, la plena integración en la Unión Europea
(1986) y en la Organización del Tratado de Atlántico
Norte (OTAN); el desarrollo de la descentralización del Estado
en diecisiete comunidades autónomas y el desarrollo normativo
de la Constitución (1978); la reforma del mercado laboral
y la reconversión de la industria pesada; la reforma fiscal
y la reforma educativa. El ciclo económico adverso de comienzos
de la década de 1990, los escándalos de corrupción
y la participación en la guerra sucia contra el independentismo
vasco provocaron una fuerte erosión en el gobierno, que tuvo
que gobernar en coalición con el centro derecha (1993-1996)
y, finalmente, traspasar el poder a un gobierno de signo conservador
representado por el Partido Popular (1996-2004). Por tanto, en líneas
generales, se podría decir que en España, durante
la primera mitad del período de referencia, hubo un gobierno
socialdemócrata y en la segunda mitad uno conservador, con
breves períodos de transición antes y después
de cada uno. Desde el año 2004 a la actualidad, tras el desgaste
del ciclo conservador intensificado por su participación
en la ofensiva anglonorteamericana en la guerra de Irak, nos encontramos
nuevamente con un gobierno socialista.
Con respecto al escenario educativo español, la legislación
escolar se remonta a finales del siglo XVIII y principios del siglo
XIX, y cabe señalar que las reformas educativas generales
han sido escasas, como lo indica el hecho de que durante doscientos
años sólo hubo dos reformas generales de la educación,
la del ministro Moyano en 1857 (Ley de Instrucción Pública
de 9 septiembre), y la de Villar Palasí en 1970 (LGE). En
general, la legislación escolar ha sido muy variable, dependiendo
de la alternancia en el poder de gobiernos liberales y conservadores,
con breves períodos republicanos, y una larguísima
dictadura que le concedió privilegios a la Iglesia católica,
que en la actualidad sigue dominando una amplísima red de
centros educativos de titularidad privada. Se puede decir que su
participación en la enseñanza constituye su principal
fuente de financiación y de proyección ideológico-social2.
Los dos gobiernos del último cuarto de siglo, el socialista
(1982-1996; 2004-2008) y el conservador (1996-2004), promulgaron
tres reformas educativas a través de leyes de rango superior,
la primera de las cuales fue la Ley 1/1990 de 3 de octubre de Ordenación
General del Sistema Educativo (LOGSE); la segunda la Ley Orgánica
10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación (LOCE)
y la tercera, y más reciente, la Ley Orgánica 2/2006,
de 3 de mayo, de Educación (LOE) promulgada en la última
legislatura socialista. Es, por lo tanto, un largo período
marcado profundamente por la alternancia política, que creó
escenarios difíciles para la modernización, conceptual
y estructural, de la educación.
En todos los casos, la política y las reformas educativas
provocaron reacciones adversas y manifestaciones en contra de los
gobiernos, en general secundadas por el sector educativo. Globalmente,
durante este período se han desarrollado algunas iniciativas
determinadas por la integración y la homologación
del sistema educativo en el marco europeo, como, por ejemplo, la
ampliación de la escolaridad obligatoria hasta los 16 años,
edad legal de acceso al trabajo; la impartición de la educación
secundaria por profesorado licenciado, es decir, profesorado que
ha cursado una carrera de dos ciclos, reservando la educación
primaria para profesorado diplomado, que ha cursado una carrera
de un ciclo; la especialización del profesorado en la educación
primaria para idiomas, música, educación física,
etc.; la introducción de figuras complementarias de apoyo
psico-pedagógico; la dignificación de la formación
profesional y la introducción del aprendizaje a lo largo
de toda la vida.
La LOGSE de 1990 fue un nuevo intento de modernización
y adaptación, en este caso a muchas de las directrices europeas
en materia educativa, y configuró las bases de todas las
reformas posteriores. Pero esta homologación, que aún
continúa en los diferentes niveles del sistema educativo
(educación superior), no fue acompañada por una apuesta
política concreta de cambio real, prueba palpable de lo cual
ha sido siempre la falta de una memoria económica de acompañamiento
a dicha ley o la falta de recursos para efectuar las correcciones
pretendidas con las nuevas leyes educativas.
Hay que añadir que durante el período de referencia
se desarrollaron en el país los Estatutos de Autonomía,
ahora en proceso de revisión, que descentralizaron las competencias
educativas hacia las distintas comunidades autónomas, las
que a partir de allí tienen plena capacidad para establecer
sus presupuestos educativos y destinar fondos para la creación
de centros, el pago de salarios, etc., y un cierto margen para intervenir
en los contenidos. Ello ha permitido, también, normalizar
la enseñanza de las lenguas cooficiales, fundamentalmente
el catalán, el vasco y el gallego. En general, más
de la mitad de la población de España es competente
en alguna otra lengua, además del castellano3.
Haciendo un pequeño ejercicio numérico de memoria
histórica, podemos destacar que desde el 17 de julio de 1945,
fecha de las primeras medidas reformistas adoptadas (Ley de Instrucción
Primaria), una vez finalizada la Guerra Civil y en la década
oscura y autárquica del franquismo (1940-1950), transcurrieron
25 años hasta la promulgación en 1970 de la LGE. Pero
entre esta ley y la siguiente, la LOGSE de 1990, transcurrieron
dos largas décadas, veinte años en los que España
dio un giro sustancial desde el punto de vista social y político.
El salto cualitativo se debió, principalmente, al paso de
un régimen dictatorial a una democracia formal, dotándose
de una Constitución que define el Estado como una realidad
plural, y al mismo tiempo, incorporándose a una realidad
supranacional en el seno de la Unión Europea. En este marco
ya no tenía sentido perpetuar un sistema educativo heredado
del franquismo, y se hizo cada vez más necesario introducir
una serie de cambios que, en consonancia con el proceso de modernización
del país, adecuara la escuela al nuevo escenario social,
político y económico. Es así como surge «un
nuevo marco democrático para la educación»,
en palabras de Marta Mata (1997, p. 38), presidenta del Consejo
Escolar del Estado y figura histórica, recientemente fallecida,
de los movimientos de renovación pedagógica.
El resultado de las últimas reformas educativas no siempre
es complaciente. Junto con el reconocimiento de los avances objetivos
en la ampliación de la provisión educativa, con la
escolarización de masas, y en la prolongación de la
misma con la extensión de la educación obligatoria
hasta los 16 años, tanto analistas como colectivos críticos
observan el lastre y las inercias tecnoburocráticas que,
si bien dan paso a la importante reforma de 1970, limitan poderosamente
la oportunidad que brindó la de 1990. Esta, que nace debilitada
de origen por no ir acompañada de una ley o memoria de financiación
como lo estuvo la anterior LGE, acaba percibiéndose en su
conjunto como una reforma administrativa, diseñada desde
los despachos, y con escaso margen para la autonomía del
profesorado, sin duda una de sus mayores aspiraciones y la que de
verdad define la auténtica naturaleza democrática
del cambio que se propugna.
En este sentido, seguimos a Bolívar (2004) al decir que
la configuración de las reformas educativas en España
ha sufrido una triple problematización. En primer lugar,
el diseño de leyes educativas del partido gobernante y no
del Estado, es decir, con el consenso de todos los partidos, lo
que ha motivado la alternancia legislativa. En segundo lugar, las
leyes se han propuesto mejorar la educación, pero lo han
hecho solo como leyes «escolares», limitadas a medidas
en el sistema escolar, no «educativas», dirigidas a
intervenir activa y socialmente en la comunidad. En tercer lugar,
una confianza excesiva en las regulaciones administrativas por medio
de reformas diseñadas técnicamente, cuando la investigación
educativa lleva décadas poniendo de manifiesto (Fullan, 2002,
Tyack y Cuban, 2000) que los cambios legislativos no provocan por
sí mismos una mudanza de las culturas escolares y profesionales,
y menos aún de las condiciones sociales para llevarlas a
cabo.
3. La organización del Sistema Educativo Español
El sistema educativo reglado se encuentra doblemente dividido:
en primer lugar, reproduce la estructura en «doble red»
–una orientada a la universidad y otra orientada a la formación
profesional–; en segundo lugar, el sistema reglado está
dividido en centros de titu¬laridad pública y centros
de titularidad privada.
A pesar de que la Constitución proclama el laicismo del
Estado, este mantiene un fuerte apoyo a la Iglesia católica,
el componente más importante del cual es, sin duda, la subvención
con cargo a los presupuestos del Estado de los centros católicos
de enseñanza. Esta situación, que de manera suave
podemos calificar de anacrónica, es un ejemplo notable de
la dialéctica entre tradición y modernidad en nuestro
país. Antes de proceder a la reforma general del sistema
educativo (1990), el Partido Socialista en el gobierno permitió
a la Iglesia conservar los privilegios que había tenido durante
la dictadura. Mediante un acuerdo entre el Estado español
y la Santa Sede, por una parte, y con una ley que desarrollaba el
derecho a la educación –Ley Orgánica del Derecho
a la Educación de 1985 (LODE)– por otra, se mantuvo
la financiación de las escuelas privadas que complementan
la red pública, denominadas escuelas concertadas, y se concedió
una serie de beneficios complementarios, el no menos importante
de los cuales es la contratación, con cargo a presupuestos
estatales, de profesorado de catolicismo, que desarrolla sus actividades
en todas las escuelas públicas y mantiene una asignatura
en pie de igualdad con otras del currículum. Los sucesivos
gobiernos conservadores (1996-2004) han utilizado el descenso demográfico,
anterior al aumento actual de residentes extranjeros, para cerrar
unidades de escuela pública mientras se mantenían
y se incrementaban las subvenciones a los centros privados, muchas
veces ubicados unos muy próximos a los otros. Se trata de
una privatización «blanda y gradual», en palabras
de Díez Gutiérrez (2007), patente en el sistema educativo,
que se ha estimulado también mediante la comisión
a terceros de fragmentos de la gestión escolar, como por
ejemplo las construcciones, los servi¬¬-cios de comedor,
las actividades extraescolares, etcétera.
La reforma del Partido Socialista resultó ambigua respecto
a la persistencia reproductora y los efectos clasistas de la doble
red. Por un lado, consagró la estructura doble al promulgar
una Ley de Reforma Universitaria (LRU, 1985), que desarrollaba la
autonomía de la universidad recogida en la Constitución,
antes de proceder a la reforma general del sistema no universitario
(LOGSE, 1990). Como se suele decir, se empezaba la casa por el tejado.
Por otro lado, intentó evitar la doble titulación
anterior al concluir el ciclo obligatorio (graduado escolar / certificado
de escolaridad), instaurando un único certificado de educación
secundaria; pero se reinstauró la duplicidad entre el alumnado
que dispone de él y el que no. Se intentó paliar el
efecto clasista del circuito de la formación profesional,
muy deteriorada al comienzo del período y que recogía
alumnado de bajo rendimiento, aislando los dos niveles formativos
(no se podía pasar del nivel inferior –ciclos formativos
de grado medio– al superior –ciclos formativos de grado
superior– sin reingresar en la formación secundaria
postobligatoria), pero esta medida fue rápidamente eliminada
por el gobierno conservador, precisamente cuando ocupaba la cartera
de Educación el actual líder de la oposición.
Dos años después, la misma Administración promulgó
la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones
y de la Formación Profesional, que excepcionalmente gozó
de consenso social, para adecuar el marco de la formación
profesional inicial o reglada al sistema europeo de las cualificaciones,
derivado de los imperativos de la Estrategia de Lisboa.
Por otra parte, el modelo universitario es masivo, sin una vinculación
profesional clara de los títulos expedidos, con un fuerte
componente clasista en carreras de prestigio y una sobrerre¬presen¬tación
de las titulaciones de letras, incluidas las de un ciclo, con poca
exi¬¬-gencia de inversión en capital. Ni la reforma
socialista (LRU de 1985), ni la reforma conservadora (Ley Orgánica
6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades) han conseguido frenar
una elevada endogamia en la adscripción del profesorado,
sin que haya movilidad, por lo que respecta al profesorado, entre
la enseñanza superior y otros niveles educativos. Por otro
lado, esta reforma introdujo, mientras se desarrollaban diversas
instancias de evaluación y control de calidad, la retórica
de la «calidad / excelencia» en la educación
superior, retórica que, conviene señalar, procedente
de la esfera económica y de organismos internacionales centrales
dentro de ella, incrementa el giro hacia lo que se ha dado en llamar
globoeducación.
4. El papel del Estado
Las consideraciones anteriores están relacionadas con el
uso cada vez más extendido en nuestro país de la expresión
«calidad» aplicada a la esfera educativa. El discurso
dominante en el escenario educativo español introduce recientemente,
como en buena parte del mundo, la noción de «calidad»,
dando por supuesto el acuerdo común sobre el significado
de su uso. Ahora bien, el concepto de calidad, utilizado como una
buena nueva, es cuanto menos equívoco. El punto culminante
de esta expresión se alcanzó en el año 2002
cuando, como vimos, una ley de educación la adopta en su
propia nomenclatura: la Ley Orgánica de Calidad Educativa.
Con algunos precedentes y con consecuentes en la siguiente ley educativa
(LOE, 2006) –que aunque hace caer la letra, mantiene el espíritu–
cuyo objetivo fundamental es el de sancionar o legitimar un nuevo
sistema de relaciones entre Estado, sociedad y educación,
que caracteriza lo que se ha dado en llamar el «Estado evaluador»,
lo cual supone el control a distancia y a posteriori de sus productos.
Así, el control se ejerce sobre los resultados de actuaciones
y no sobre el seguimiento o cumplimiento de compromisos, respecto
de los cuales el Estado no asume ninguna responsabilidad, dedicándose
a relegar responsabilidades y a sancionar, con premios o castigos,
en función de lo que considere que son resultados valiosos,
o no, para el mercado. El efecto perverso de esta lógica
es que el profesorado acaba despolitizándose al aceptar que
el control disminuya sobre los procesos mientras se incrementa sobre
los resultados, como indica la generalización de complementos
salariales en función de la productividad. No se puede perder
de vista que el origen más reciente de la cuestión
de la calidad se encuentra asociado a la pujanza de los gobiernos
conservadores de la década de 1980, liderados por el binomio
Thatcher-Reagan, quienes lo recuperan y reeditan en alianza estrecha
con el concepto de accountability, esto es, de eficacia o rendición
de cuentas con criterios monetaristas. Por eso, no es casual que
hoy emerja de nuevo en nuestro país, y a escala internacional,
reflejando las tendencias arrolladoras de la globalización,
y encontrando sus mejores portavoces en organizaciones tan influyentes
como el Fondo Monetario Internacional, la Organización para
la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) o
el Banco Mundial. De la misma manera que en su momento el taylorismo
influyó exportando hacia el capital cultural modelos propios
de la producción de capital económico, ahora se exportan
hacia la esfera de las instituciones públicas «indicadores
de calidad financiera», de donde provienen los términos
«eficacia», «eficiencia» y «excelencia»,
propios del mundo de la empresa privada y convertidos ya en lugares
comunes.
Bajo el signo de la calidad, en el espacio de la economía
política, se intensifica y se altera la función segregadora,
y por ende de estratificar, de la escuela cuando se invierte la
correlación de fuerzas en la doble red –pública
y privada– de la oferta educativa. Ahora mismo, en nuestro
país, nos encontramos con una nueva división social
que no surge de la institución y no es trivial, porque la
fragmenta y segrega internamente mostrando su fragilidad, por esto
la escuela pública se está convirtiendo, de hecho,
en subsidiaria de la privada. Hablar de escuela pública es
hablar de públicos, y hablar de escuela privada es hablar
de clientes.
5. Convergencia europea y organizaciones transnacionales
El proceso de descentralización en el seno de nuestro país
encuentra ahora un elemento de comparación dentro de un nuevo
proceso de recentralización en el marco del proyecto europeo.
Desde una dimensión sincrónica, qué duda cabe
que la entrada de España en la UE en 1986 supone una orientación
eurocéntrica que afecta tanto a la posición estratégica
como a la representación simbólica de nuestro Estado
dentro de un espacio supranacional. Al mismo tiempo, y en perspectiva
diacrónica, esta nueva ubicación marca un punto de
inflexión respecto de la propia historia de nuestro país,
pues España ya no dirige tanto la mirada al pasado, a su
herencia y relación con el Mediterráneo, sino que
privilegia el futuro, su aproximación geoestratégica
al Norte. Por ello, la representación simbólica de
España en el marco europeo cobra un gran relieve en el currículum
escolar y en los libros de texto en la enseñanza obligatoria.
Por otra parte, la política educativa española se
va adecuando a los principios rectores europeos, que han incluido
la educación dentro de los Servicios Económicos de
Interés General (SIEG). Los mismos están definidos
como «los servicios correspondientes a una actividad económica
que está abierta a la competencia»4, entrando plenamente
en las dimensiones de competencia a través de los artículos
147.º y 148.º, donde se insta a los Estados miembros a
que procedan a la liberación de todos los servicios.
Por lo tanto, al analizar el significado y las medidas que toman
las leyes educativas en España es imprescindible tener presente
las líneas ideológicas hegemónicas en la sociedad
española y en la Unión Europea. Por una parte, la
ideología neoliberal que impulsa, como decimos, los intereses
de las corporaciones transnacionales capitalistas, y, por otra,
las ideologías conservadoras, comprometidas en la reproducción
de un modelo de sociedad clasista, sexista, racista y, frente a
ellas, los movimientos de las izquierdas comprometidos en luchas
por mayores cotas de justicia social (Gimeno Sacristán, 2006).
En el año 2004, la opinión pública, a través
del engranaje mediático, se lleva una fuerte impresión
a raíz de los malos resultados que sobre el rendimiento académico
de los alumnos se desprenden del informe internacional PISA (Programme
for International Student Assessment) 2003. Según el ranking
de este estudio, España queda a la cola de los países
europeos, por debajo incluso de algunos de ellos cuya inversión
en presupuestos educativos es menor. Antes de llevar a cabo una
lectura contrastada de esta interpretación, conviene realizar
un breve ejercicio de memoria y de contextualización. Así,
por ejemplo, conviene no olvidar que la promotora de PISA es la
OCDE, un importante organismo internacional de carácter,
como su nombre indica, económico, y cuyos intereses al poner
en marcha este tipo de informes no son altruistas sino que tienen
una orientación marcadamente instrumental. ¿Por qué
no habrían de tenerla, por otra parte, en coherencia con
su propia función? Desde la propia definición de PISA,
al comienzo del informe, se dice que este se va a centrar en el
«rendimiento» de los alumnos y en el examen de algunas
características asociadas al «éxito» educativo.
La finalidad del informe –así se manifiesta–
es orientar hacia políticas educativas desde la necesidad
de los gobiernos de extraer conclusiones aplicables a las directrices
que han de seguir. De manera que un organismo económico internacional
orienta a los gobiernos sobre la política educativa a seguir.
Lo que no se dice, porque se da por sentado, es que esa política
es la que es buena para la economía. Como también
se da por sentado que los dictados de la economía –no
de cualquier economía, sino la del libre mercado– son
buenos para el desarrollo social. Otra cosa es qué se puede
entender por «progreso» o «desarrollo» social.
En cualquier caso, de no poner los frenos de emergencia para detenernos
a plantear estas cuestiones, de no apelar a un ejercicio cada vez
más necesario de vigilancia epistemológica, podemos
dejarnos arrastrar por la opinión dominante, convertida en
doctrina o en conocimiento oficial, por utilizar la expresión
de Apple. Y de paso, podemos acabar pensando que la interpretación
que se desprende de organismos como el mencionado, en connivencia
con los criterios del Banco Mundial, entre otras entidades, es la
normal, es decir, la que dicta o establece la norma, las reglas
del juego, y luego la natural, la que va de suyo con la naturaleza
social, con el orden de las cosas.
Quizá, valga la pena por lo que al informe PISA se refiere,
ofrecer otro tipo de enfoque. Si atendemos a Carabaña (2004,
pp. 77-78):
Gracias a este informe sabemos que en lo que se refiere a resultados
globales la Enseñanza Básica española es
aceptable¬mente eficaz y sumamente eficiente. Es aceptable
en eficacia porque los alumnos españoles desarrollan su
capacidad cognitiva aproxi¬madamente igual que los alumnos
de los otros países de la OCDE [...]. Según el informe
PISA, los alumnos españoles alcanzan en lectura una nota
(en la escala habitual del 1 al 10) de 4,93, en matemáticas
de 4,76 y en ciencias de 4,91, que hay que comparar con una nota
media de 5 del conjunto de los países. La prensa no aireó
la proximidad de los resultados españoles a la media, sino
el orden de España entre los 31 países: puesto número
18 en lectura, 23 en matemáticas, 19 en ciencias. Pero
la proximidad entre países es tan grande que el orden carece
de importancia: se parece mucho a la llegada en pelotón
en una carrera de ciclismo.
El sistema español de enseñanza es, además,
líder en eficiencia, al menos si nos limitamos a los países
occidentales, pues es superado por algunos países del este
europeo –Checoeslovaquia, Hungría y Polonia–
que gastan menos para obtener resultados semejantes y por Corea
e Irlanda, que logran mejores resultados con parecido gasto. Pues
bien, aunque España dobló durante los primeros años
de la década de 1990 el gasto por alumno en la enseñanza
no universitaria, en parte por las políticas socialistas
y, sobre todo, por la disminución de alumnos, todavía
está entre los países de Europa occidental que menos
presupuesto destinan a ese fin.
Quizá, el corolario que vale la pena subrayar de esta lectura
no es tanto, o no es solo, la similitud de España respecto
a otros países europeos, cuanto la interpretación
sesgada sobre los resultados de niveles, dando por sentado que estos
son causa y a la vez efecto del capital humano. Las viejas tesis
del capital humano se reeditan a través de informes cuyos
supuestos de partida son los propios de los flujos del capital.
En palabras de Katarina Tomasevski (2004, p. 55):
La literatura sobre capital humano ha evolucionado en las últimas
décadas respecto a la relación entre educación
e ingresos, centrándose en el valor económico de
escolaridad y/o la recuperación de la inversión
en la educación, especialmente privada. Y afirma «la
utilidad productiva del conocimiento humano»5. Este es uno
de los tantos objetivos de la educación.
Como señala más adelante, asumir el capital humano
como valor de mercado implica la posibilidad de invertir la idea
de que la economía está al servicio de la gente, y
no al contrario. Este riesgo, sobre el que nos advierte y denuncia
Amartya Sen, no es sino una materialización más de
la confusión entre fines y medios.
6. Prospectivas y alternativas
En el terreno de las prospectivas, la enseñanza básica
tiende a ser cada vez más larga y difusa, como lo muestra
la literatura de las organizaciones internacionales, que suele sobredimensionar
las tendencias de los países miembros más influyentes.
La UE ha publicado ya algunos informes sobre «competencias
claves» en la enseñanza básica6. Estas competencias
se definen como «un conjunto de conocimientos, destrezas y
actitudes esencial para que todos los individuos lleven vidas intensas
como miembros activos de la sociedad». La generalidad de tales
competencias poco permite inferir, más allá de una
declaración de intenciones.
Más que hacia un catálogo de competencias, acaso
sea más pertinente orientar la mirada hacia las consecuencias
de las nuevas condiciones sociales, como apunta Carabaña
(2004, pp. 83-84). Este autor describe que un estudio financiado
por la UE propone cuatro grandes motores de la enseñanza:
La globalización, la demografía, la revolución
de las tecnologías de la información y la comunicación
(TIC) y los cambios de valores. Pero, puestos a explicar qué
tendencias del sistema educativo inducirán estos motores,
no se encuentra ningún referente a los contenidos, y se
centra, en todo caso, en las didácticas. Es seguro, desde
luego, que la revolución de las TIC está llegando
a la escuela, introduciéndose los ordenadores en la enseñanza,
bien como instrumentos didácticos, bien como herramientas
de prácticas. Por lo que se refiere a la demografía,
en concreto a los inmigrantes, los discursos sobre currículum
multicultural no pasan de ser palabrería hueca; y la experiencia
muestra que los valores pueden cambiar tanto como han cambiado
en los últimos años sin que cambie casi nada en
los currículos escolares.
Y prosigue, declarando su optimismo sobre esta cuestión:
«La consecuencia más clara de la globalización
para el currículum quizá sea el incremento de la utilidad
del inglés».
En cuanto a las alternativas, no resulta fácil esbozar
propuestas concretas para un escenario tan dinámico y complejo
como el educativo, pero sí procuraremos enunciar algunos
principios de reflexión como fundamento de posibles acciones.
A la luz de la brecha que hemos observado relativa a la doble red,
esto es doble titularidad e itinerarios, y teniendo en cuenta las
desigualdades o fracturas presentes y persistentes, podemos sugerir
la orientación hacia estrategias de inclusión no segregadoras
sino universalistas. Se trataría, en palabras de Barry Clarke
(1999) de adentrarse en lo universal, superando tendencias particularistas,
léase clasistas, elitistas, etnocentristas y sexistas. La
orientación universalista no solo tiene que ver con la provisión
de recursos para todos, sino con los procedimientos participados
y participativos, inclusivos y colaborativos, y con la concepción
de los sujetos educativos no como «efectivos», sino
como sujetos en pos de la plena ciudadanía. Cuando la educación
se considera la ocasión para una vida social más justa,
como sostenía Dewey, cobran sentido proyectos colectivos
que trabajan por el fomento de ciudades educadoras, comunidades
de aprendizaje, o desarrollo comunitario. Es entonces cuando la
educación puede dejar de ser una mera parcela, un sector
o un sistema y puede convertirse en una oportunidad, nada despreciable,
para la vinculación social.
7. Conclusiones abiertas
Estas páginas nos han mostrado un panorama de las últimas
décadas en nuestro país que podría calificarse
de ambivalente7. En el caso español, el proceso de modernización
educativa –concreción empírica de modernidad–
se ha visto acompañado de una enorme expansión de
la escolarización en sus niveles básicos, si bien
los costes para que ello fuera posible no han sido pocos. Así,
las reformas educativas han padecido una progresiva desocialización
–o despolitización– hasta el punto de que las
dos últimas reformas se han sucedido en el plazo de apenas
un lustro, desnaturalizando su auténtica función de
cambio educativo, y, por tanto, restándole potencia a dicha
función. Cuanto acontece en el terreno de las reformas educativas
es, por otra parte, un reflejo del papel legitimador de las políticas
educativas, en alianza con la disminución, o dimisión
progresiva, del papel del Estado. Las últimas reformas presentes
son, de hecho, reformas pendientes, es decir, no tanto resueltas,
sino disueltas ante el desconcierto de los actores implicados.
Existe un debate ideológico virtual y deslegitimador sobre
educación reglada pública, el cual se manifiesta en
diferentes posicionamientos:
- No se incide sobre las causas del fracaso escolar y se culpabiliza
al alumnado de forma individual de su proceso educativo.
- No se visibiliza el papel que juega la educación en
la convivencia social y en la realización de un derecho
democrático.
- No se potencia la educación como una necesidad para
toda la vida, lo que obligaría a una flexibilización
de la temporalidad y la organización escolar.
- No se analizan las diferencias y condiciones sociales poco
propicias a la educación, tales como la glorificación
del consumo, el éxito económico fácil, etcétera.
- No se realiza un verdadero debate social y familiar que mejore
el apoyo a la institución escolar pública y dignifique
el papel social del profesorado.
- No se condenan y sí, en cambio, se trivializan los lentos
avances educativos.
Todo ello, a su vez, se puede interpretar como un síntoma
de la persistencia de las dinámicas reproductoras, con intensidades
y expresiones variables, frente a la capacidad atribuida a la escuela
para producir distinción social acreditada.
Pero aun así, con la promulgación de la LOE, en
enero de 2006, se pretenden superar las desigualdades de partida
de los ciudadanos, y al plantearse esta ley como un marco general,
se deja su desarrollo básico posterior en manos de las comunidades
autónomas. Por lo mismo, cabe una gran implicación
y fuerza de los agentes sociales en sus propuestas, teniendo presente
que, por las diversas orientaciones políticas que gobiernan
en las diferentes comunidades autónomas se podrán
producir muchas y diversas maneras de desarrollar la educación
en el Estado español.
A esta reflexión, de ámbito local o nacional, debemos
añadir otra, de ámbito global o supracional, dedicada
a las mutaciones del campo educativo, a los profundos cambios en
las reglas del juego educativo provocado, en palabras de Teodoro
(2004), por el proceso de globalización, configurado como
«una agenda globalmente estructurada» a través
de las organizaciones transnacionales y los sistemas de indicadores
educativos, que modifican los valores y objetivos de la educación.
Tal vez la mutación más destacada que está
aconteciendo es, precisamente, la emergencia de un contexto de formación
que desborda los límites de la enseñanza reglada.
Por ello, los documentos de la UE se refieren siempre a la Europa
de «la educación y la formación»8. Este
contexto de formación, que es invocado con conceptos como
«aprendizaje a lo largo de toda la vida», «formación
continua», «formación permanente», etc.,
reconfigura, entre otras, la relación entre escuela y trabajo,
ya severamente afectada por la difusión de las TIC y afectará
necesariamente la institución escolar en su forma tradicional.
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Notas
1 El artículo que nos ocupa está basado en el informe
realizado en el marco de la investigación «Educating
the Global Citizen: Globalization, Educational Reform and the Politics
of Equity and Inclusión in 16 Countries», coordinada
por Carlos Alberto Torres, de la Universidad de California, Los
Ángeles (UCLA). Para el informe de investigación,
cuya versión completa se puede consultar en <http://cyted.riaipe.net>,
pudimos contar con las aportaciones del Instituto Paulo Freire de
España.
2 Esta modernización ha sido consecuencia de un proceso
evolutivo de luchas de clase, reflejado en diferentes acciones y
documentos que ponen de manifiesto la supervivencia de algunos elementos
del modelo educativo post-franquista y que los sucesivos gobiernos
socialdemócratas han ido aceptando paulatinamente, como por
ejemplo los acuerdos de 1978 con la Santa Sede y el artículo
7.º de la Constitución española.
3 Esta normalización, más que en la sociedad se apoya,
por lo general, en el sistema educativo reglado y obligatorio, lo
que genera situaciones de diglosia lingüística respecto
al castellano.
4 Esto incluye, en principio, todos los servicios públicos
abiertos a proveedores públicos y privados. Se enumeran los
que están explícitamente excluidos del ámbito
de aplicación de la directiva, entre los cuales se hallan
los servicios que «persigan un objetivo de bienestar social»:
vivienda social, servicios a la infancia y a la familia, servicios
financieros, de salud, de transporte (excluidos los transportes
funerarios), telecomunicaciones, servicios jurídicos, profesiones
asociadas con el ejercicio de los poderes públicos, como
por ejemplo, los notarios, servicios audiovisuales, juegos de azar.
Quedan en el ámbito de aplicación de la directiva
la educación; la cultura; el transporte; la distribución,
suministro y almacenamiento de energía y gas; la distribución
y el saneamiento de agua; el tratamiento de residuos y los servicios
postales.
5 La cita procede de un informe de la OCDE (1996, p. 22).
6 Véase Eurydice, la red europea de información en
educación (2002, p. 27).
7 Lo situaban en un camino claro de reproducción del sistema
neoliberal, que no priorizaba la igualdad de oportunidades, que
mantenía las desigualdades, y que no ha avanzado en una democratización
ni en una participación real ni de la comunidad educativa
ni en el contexto territorial, pese a incrementos de dotación
tanto de profesorado como de medios materiales.
8 Véase el reciente Tratado de la Constitución europea
<http://www.elmundo.es/
especiales/2004/05/internacional/ue/constitucion.pdf>.
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