A Educação em tempos de globalização.
Modernização e hibridismo nas políticas educativas
em Portugal1
António Teodoro *
Graça Aníbal **
* Professor da Universidade Lusófona de Humanidades
e Tecnologias, Lisboa. Director da UID Observatório de Políticas
de Educação e de Contextos Educativos.
** Professora e Técnica de Educação. Doutoranda
e investigadora da UID. Observatório de Políticas
de Educação e de Contextos Educativos.
SÍNTESE: O artigo pretende apresentar uma
reflexão sobre as políticas educativas e os discursos
que as justificam, num tempo de procura de integração
de Portugal no espaço europeu após a década
de sessenta e especialmente no quadro democrático do pós-revolucionário
de 1974, identificando uma relevância gradual no entendimento
do papel primordial do sistema educativo no desenvolvimento económico.
Defende que, especialmente a partir da década de 80, e a
partir de uma análise empírica das palavras-chave,
revela-se um carácter híbrido nos discursos dos responsáveis
políticos que associa uma orientação construtivista
numa perspectiva crítica com a apologia da eficácia
do sistema, entendida como necessária à produtividade
económica.
Considera-se a importância do contexto nacional e do sentido
que as suas características conferem ao modelo globalizado
de modernização para explicar por que a tendência
homogeneizante da regulação internacional é
mitigada por preocupações de cariz emancipatório.
Palabras-chave: políticas educativas;
Portugal; educação e globalização.
SÍNTESIS: El artículo pretende
presentar una reflexión sobre las políticas educativas
y los discursos que las justifiquen, en un tiempo de búsqueda
de Portugal para integrarse en el espacio europeo tras la década
de los sesenta, y especialmente en el contexto democrático
de la posrevolución de 1974, con especial relevancia para
el papel primordial del sistema educativo en el desarrollo económico.
Defiende que, fundamentalmente a partir de la década de los
80, a partir de un análisis empírico de las palabras
clave, se revela un carácter híbrido en los discursos
de los responsables políticos que asocian una orientación
constructivista en una perspectiva crítica con la apología
de la eficacia del sistema, entendida como necesaria para la productividad
económica.
Además, se considera la importancia del contexto nacional
y del sentido que sus características confieren al modelo
globalizado de modernización, a fin de explicar por qué
la tendencia homogeneizadora de la regulación internacional
es mitigada por preocupaciones de cariz emancipatorio.
Palabras clave: políticas educativas;
Portugal; educación y globalización.
ABSTRACT: This article will try to present a
reflection on the educational policies and the discourses that have
justified them during the era in which Portugal sought integrating
the European space after the '70s and specially with the democratic
background of post-revolutionary 1974. It will ascribe special relevance
to the role of the educative system in economic development.Taking
as a starting point an empirical analysis of the key words, this
paper states that since the ‘80s the discourses of the political
leaders have been of a hybrid nature.
These associate constructivistic orientation in a critical approach
with a defense of the effectiveness of the system, understood as
necessary for economic productivity. The importance of the national
context is considered, as well as the importance of sense its characteristics
give to the globalized model of modernization, with the aim of explaining
why the homogenizing trend in international regulation is alleviated
by concerns of an emancipating nature.
Keys words: educational policies; Portugal; education
and globalization.
1. Introdução
Portugal encontra-se numa situação paradoxal. Fruto
de um con¬texto socio-histórico bem marcado, apresenta,
por um lado, um assi¬-nalável atraso no que respeita
à generalização da escola para todos, com as
inevitáveis consequências nos indicadores educativos
que normalmente o colocam num dos últimos lugares das comparações
internacionais, quando tomados por referência os chamados
países desenvolvidos, e, por outro, profundas e rápidas
transformações no último quartel do século
XX, que o tornam um espaço de experimentação
incontornável quando se procuram novos caminhos para a escola
e o exercício da profissão docente.
2. Uma construção tardia e retórica da escola
de massas
Em 1960, Portugal apresentava uma taxa de analfabetismo de 34%,
enquanto trinta anos antes, em 1930, esta se situava em 62% e, em
1900, em pleno início do século XX, nos esmagadores
74%. Uma tão persistente presença do analfabetismo2,
enquanto indicador privilegiado do atraso da generalização
da escola primária, só se torna compreensível
na longa duração histórica, e permite entender
os fraquíssimos resultados que o país apresenta quando
se analisa a distribuição da população
portuguesa por níveis de literacia3, ou a distribuição
da popu¬-lação activa por níveis de qualificação
escolar e profissional.
Em meados do século XIX, os países europeus dividiam-se
em, pelo menos, dois grupos, de acordo com os níveis de literacia
e de escolarização da sua população.
No primeiro grupo, estavam os países do Norte da Europa,
mais ricos e industrializados, dominantemente (mas não exclusivamente)
protestantes, onde a alfabetização se desenvolvera
ainda no século XVIII, ou mesmo antes. No segundo grupo,
encontravam-se os países do Sul e do Leste da Europa, pobres
e mais ruralizados, dominantemente católicos ou ortodoxos,
apresentando elevadas taxas de analfabetismo entre as suas populações.
Mas, quando outros países do Sul da Europa, como a Espanha,
a Itália ou mesmo a Grécia fizeram importantes avanços
na alfabetização das suas populações
no começo do século XX, a distância de Portugal
a outros países europeus tornou-se ainda maior.
Tal evolução mostra-se aparentemente contraditória
em relaçao ao facto de Portugal ter sido o primeiro país
católico onde o Estado assumiu a responsabilidade e o controlo
do sistema de ensino, com reformas que, no final do século
XVIII, constituíram uma referência para outros países
europeus. Acrescente-se que Portugal foi, em 1835, o quarto país
do mundo a consagrar em lei o princípio da escolaridade obrigatória,
retomado em 1844 e associado, desde essa data, a penalizações
cívicas e monetárias a pais, estudantes (a aplicar
quando adultos) e autoridades locais que não providenciassem
a frequência à escola. No plano legislativo, Portugal,
mais do que os outros países do Sul da Europa, apresenta
uma notável precocidade. Mas a realidade escolar apresentou-se
completamente distinta: no princípio do século XX,
a taxa de inscrições no ensino primário era
de 22,1% e, trinta anos mais tarde, em 1930, era ainda de apenas
37,7%.
A expansão da escolarização de massas em
Portugal pode ser considerada como um processo típico de
construção retórica da educação:
uma significativa precocidade no plano legislativo e no discurso
político sobre o papel da escola na modernidade e uma continuada
denegação de recursos para o incremento da escolarização4
. Esta característica retórica está bem presente
quando se analisam as despesas com educação nos últimos
cento e cinquenta anos: entre 1851 e 1907. A média do orçamento
da instrução pública foi da ordem de 0,2% do
produto interno; só em 1927 atingiu, pela primeira vez 1%
do produto; entre 1952 e 1965, as despesas representavam menos de
1,2% e, em 1974, na ocasião da Revolução dos
Cravos, 1,8%; somente em 1999, Portugal pôde pela primeira
vez atingir, ultrapassando-a, a média dos orçamentos
dedicados à educação pelos países membros
da OCDE, que então se situava à volta de 6% do PIB
de cada país5 . Os dados disponíveis permitem afirmar
que a construção da modernidade em Portugal foi feita
com uma persistente subalternização da educação,
mesmo nos períodos de maior crescimento económico
e de estabilidade financeira.
Porquê então essa subalternização,
apesar de, no âmbito do discurso político e da produção
legislativa, se verificar um assinalável avanço e
precocidade?
Diferentes autores enfatizam que a origem, a institucionalização
e o incremento da escolarização de massas não
é uma função específica de características
endógenas, como a industrialização ou a urbanização,
a estrutura de classes ou a religião dominante, mas o resultado
principal da formação do estado-nação,
alimentada por uma cultura política mundial que emergiu dos
dinâmicos e múltiplos conflitos da economia-mundo capitalista
(Ramirez e Ventresca, 1992). Próxima desta explicação
é a aventada por Jaime Reis (1993) que defende a ideia de
que Portugal, pela situação de periferia e de lento
desenvolvimento económico, ao não ser tocado pela
conflitualidade social de características étnicas
e religiosas que nos séculos XIX e XX a maioria dos Estados
da Europa enfrentou, não necessitou de mecanismos profundos
de socialização e de integração para
a construção nacional.
Entendendo a realidade social enquanto sistema histórico,
a realidade social portuguesa é seguramente fruto de uma
longa permanência na semiperiferia do sistema mundial, com
raízes pelo menos desde o final do século XVI e com
consequências em todos os planos da vida nacional. Na cultura,
convergem os fracos níveis de escolarização
e de qualificação escolar e profissional, as grandes
dificuldades na promoção de padrões da cultura
urbana e da classe média, com a abertura aos padrões
culturais dominantes nos países centrais, tomados como referência
para importantes grupos populacionais (Santos Silva, 1991). Na economia,
estão presentes todas as características de uma sociedade
com níveis intermédios de desenvolvimento. Na organização
social, a um estado-providência fraco, que tem dificuldade
em interiorizar na sua cultura de administração dos
direitos sociais como direitos (e não como favores concedidos
pelo Estado), corresponde uma sociedade-providência forte
nas relações de comunidade, na entreajuda e no conhecimento
recíproco (Santos, 1990).
Contudo, desde os anos sessentas do século XX, Portugal
iniciou um processo de renegociação da sua inserção
no sistema mundial. A viragem da economia portuguesa para o espaço
europeu na década de sessenta, a Revolução
de Abril de 1974, o fim do ciclo do império, o processo de
integração na Comunidade Económica Europeia,
hoje União Europeia, desde 1976, e, mais recentemente, a
participação na primeira fase da união económica
e monetária, representam múltiplos sinais de uma intenção
assumida no sentido de rever a antiga posição de Portugal
no sistema mundial. Essa viragem estratégica na situação
portuguesa teve profundas implicações nas políticas
públicas de educação.
Apesar das resistências do regime de Salazar, a sociedade
portuguesa pós-II Guerra Mundial foi sofrendo, nos planos
demográfico, do reordenamento do território e da estrutura
da população activa, um conjunto de mudanças
invisíveis que, rapidamente, foram-lhe mudando a face. Embora
os anos de viragem na política educativa se possam encontrar
nos anos cinquentas, com a implementação da reforma
do ensino técnico e do Plano de Educação Popular,
e nos anos sessentas, com a participação no Projecto
Regional do Mediterrâneo6, será contudo nos anos setentas,
com a reforma Veiga Simão, que a educação assumirá
um lugar central no processo de recomposição do Estado
e nos debates sobre a modernização e desenvolvimento
do país (Stoer, 1986). Seguramente por se situar nesse lugar
central, a educação, enquanto política pública,
cedo mostrou o completo esgotamento da acção renovadora
do último Presidente do Conselho (e do Ministro da Educação)
do Estado Novo, bem como o completo esgotamento dessa forma política,
em crescente contradição com as aspirações
sociais e a inserção de uma economia progressivamente
direccionada para o espaço europeu.
3. A Revolução de Abril de 1974 e a democratizaçãodas
aspirações sociais
Se a ruptura iniciada com a Revolução de 1974, no
plano mundial, pode ter aberto caminho à terceira vaga de
democratização no mundo moderno que refere Huntington
(1991), no plano nacional, significou a tentativa de superação
da dupla crise de legitimidade e de hegemonia, que, desde os finais
dos anos sessentas, atravessava profundamente o Estado e a sociedade
portuguesa. A mobilização social permitida pela revolução
permitiu que se desse passos de gigante na afirmação
dos direitos de cidadania, levando à construção
de um Estado-Providência que, embora incipiente face à
dimensão alcançada por esta forma de Estado nos países
centrais da Europa, só foi possível por uma desvinculação
das políticas sociais das exigências da acumulação,
durante o curto período de crise revolucionária, em
1974 e 1975.
No campo específico das políticas de educação,
a revolução permitiu uma nova centralidade para os
problemas educativos, remobilizando as aspirações
de acesso aos diferentes níveis de escolarização,
amplificado no início dos anos setentas pelo discurso meritocrático
do último ministro da Educação do Estado Novo,
e abrindo novas frentes nos planos da participação
na gestão escolar e na reformulação das estruturas
e conteúdos de ensino. A educação, nesse período
de crise revolucionária, para além de um aceso palco
de lutas políticas, tornou-se um campo privilegiado de legitimação
da nova situação democrática, apostada em mostrar
uma radical mudança face às anteriores políticas
obscurantistas do Estado Novo. Se nos primeiros momentos após
o movimento militar se pensou em prosseguir com a reforma educativa
tal como tinha sido delineada na Lei n.º 5/73, logo se caminhou
para a tentativa de formular um programa que, no campo da educação,
respondesse ao propósito, então largamente majoritário
no âmbito do discurso político, de construir uma sociedade
a caminho do socialismo7.
Em consequência, e de acordo com a tese de José Alberto
Correia (2000), enquanto nas democracias estabilizadas se trata
da formação dos cidadãos integrados na democracia,
em Portugal, a educação, numa 1.ª fase após
Abril de 1974, construía a própria formação
democrática. Neste trabalho, em que o autor discorre sobre
as transformações operadas nos discursos educativos
no campo da definição educativa, Correia (2000) distingue,
de 1974 a 1999, quatro ideologias-tipo educativas em Portugal: (i)
a ideologia democratizante e crítica, (ii) a ideologia democrática,
(iii) a ideologia da modernização e (iv) a ideologia
da inclusão, que, por sua vez, são inspiradas, respectivamente,
em «quatro modos legítimos de definir educação»:
(i) a definição política, (ii) a definição
jurídica, (iii) a definição economicista e
(iv) a definição organizacional.
Segundo Correia (2000), apenas na fase pós-revolucionária
é reconhecível a ideologia democratizante e crítica.
Os discursos assumem-se, então, «como discursos (pre)ocupados
na gestão das tensões contraditórias e, por
isso, marcados por uma instabilidade intrínseca inibidora
da sua apropriação como discursos normativos»,
o que «os torna [...] especialmente vocacionados para proporcionarem
dinâmicas envolventes imprescindíveis ao desenvolvimento
de uma acção projectual sustentada na permanente recriação
da sua dimensão utópica» (p. 8). Os défices
de normatividade e a ausência do escopo regulatório,
proporcionam, segundo Correia (2000), o aparecimento de espaços
educativos de dimensão emancipatória transformadora.
É Rui Grácio (1995) quem ilustra esta dimensão
ao referir-se a práticas escolares à época:
[...] uma escola diferente, aberta ao mundo actual, à
realidade concreta, à actividade produtiva (económica,
social, cultural), à comunidade próxima, uma escola
susceptível de mobilizar, numa perspectiva de intervenção
crítica e criadora, professores e alunos, de suscitar a
cooperação activa de pais, de trabalhadores e de
outras pessoas e grupos da comunidade, de fazer uns e outros agentes
responsáveis de transformação social e cultural
(p. 356).
4. A integração europeia e as políticas
de modernização da sociedade portuguesa
Normalizada a revolução – pela transposição
para o interior do Estado dos impasses na construção
de uma hegemonia social e política, que antes se verificava
no seu exterior, nas organizações sociais e no Movimento
das Forças Armadas (MFA) – a educação
manteve um estatuto de centralidade nas políticas públicas,
embora com uma mudança de eixo prioritário. Assumida
a integração na Europa comunitária como motor
exógeno de desenvolvimento do país, o discurso sobre
a prioridade educativa passou a privilegiar a questão do
papel do sistema escolar na qualificação de mão-de-obra,
associado à afirmação da urgência em
realizar uma reforma educativa global que desse coerência
ao sistema de ensino e respondesse às necessidades que o
sistema económico, nesta fase de integração
europeia, atribuía à educação.
A referência dominante na condução das políticas
educativas de finais dos anos setentas, dos anos oitentas e da primeira
metade dos anos noventas situou-se então no plano da ideologia
da modernização (Afonso, 1999), congruente com essa
forma de Estado-como-imaginação-do-centro, que dominou
o processo de integração europeia8. Vai-se então
afirmando uma linha discursiva que se constitui como entendimento
comum e orientador dos estados-membros e que assenta num conceito
de educação intimamente ligado ao mundo da economia
e do trabalho.
Numa das classificações mais conhecidas dos períodos
da economia portuguesa depois da Revolução de Abril
de 1974 (Vasconcelos e Sá, 1998), encontramos a identificação
de três ciclos económicos: (i) de 1975 a 1985 deu-se,
em momentos e circunstâncias diversas, a convergência
política com a então Comunidade Europeia, em termos
de mercado cada vez mais aberto e das ajudas de pré-adesão;
(ii) de 1985 a 1997 registou-se a convergência macroeconómica,
na aproximação lenta às condições
da Europa; (iii) e, desde 1998, a par do percurso de identificação
monetária e financeira com o euro e o pacto de estabilidade,
houve um processo muito apoiado em Programas Operacionais (PO) que
intentaram e intentam modernizar as variadas áreas.
Entretanto, houve, de facto, uma aproximação à
Europa em termos de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) efectuado,
no entanto, essencialmente à custa de três factores:
(i) os fundos de apoio da Comunidade Europeia (que constituíam
2,5 a 3% do PIB anual), (ii) o aumento do consumo privado e (iii)
o aumento do número de trabalhadores activos (Serra, 2000).
Este quadro, presente no período de 1985 a 1995, considera-se
esgotado com a previsível diminuição dos fundos
comunitários e com o facto evidente de o consumo não
poder aumentar sem uma correspondente criação de riqueza.
O denominador necessário torna-se então, agora, o
da produtividade.
Nas políticas sociais em Portugal é evidente uma
tendência convergente com as dos outros países europeus,
designadamente a partir de 1986. Efectivamente, a influência
dos padrões de decisão política da União
Europeia têm reflexos no curso das políticas sociais
intentadas. Reconhecendo o facto, Hespanha (2002) não deixa
de apontar que a convergência se faz, todavia, à custa
de compromissos impositivos, como o papel que desempenham tanto
os fundos estruturais e de coesão ao tornar possíveis
programas sociais, como o sistema monetário, que, pelo argumento
da convergência, obriga, por via indirecta, à retracção
das políticas sociais.
O discurso educativo e as modalidades de governação
acompanham estes ciclos, reflectindo o resultado da difusão
europeia de ideologias e padrões de organização
educativa. Constituindo-se como instância supranacional, a
intervenção comunitária tem vindo a desenvolver
e a aperfeiçoar métodos de concretização
das políticas que reforçam a convergência. Antunes
(2004a; 2004b) constata a existência de um percurso neste
processo de europeização, iniciado nos anos oitentas
através de Programas de Acção, reforçado
entre 1986 e 1992 por uma agenda «sustentada em acções
comunitárias e processos normativos (intensificados)»
(2004a, p.106) adquirindo nos últimos anos um novo desenvolvimento
de feição mais impositiva.
Trata-se da definição do nível supranacional
como locus de inscrição formal e explícita
das políticas a desenvolver para os sistemas educativos
e de formação em que a execução da
política é objecto de controlo realizada pelas instâncias
que a definem, o Conselho «Educação»,
a Comissão Europeia, o Conselho Europeu, e baseada em parâmetros
e indicadores previamente definidos, regularmente aferidos e publicamente
divulgados (2004b, p.7)
É, pois, possível, no campo da educação,
identificar processos de convergência com as políticas
internacionais, convergência de que resultam políticas
idênticas assumidas por partidos ideologicamente diferentes,
bem como a produção de um discurso homogéneo,
justificado pela incontornabilidade da necessidade de modernização
que promete a aproximação aos países do centro.
Discursos como o da valorização das competências,
da avaliação externa como garantia de qualidade e
instrumento de controlo, da desestatização das escolas,
ou da regulação social, evidenciam uma progressiva
internacionalização das políticas.
A inquestionabilidade do modelo de desenvolvimento que legitima
o discurso da modernização nas políticas educativas
tem a sua matriz ideológica no conceito de evolucionismo
linear, conceito que, subsidiário do carácter cientificizante
e etnocêntrico do saber ocidental que procura estabelecer
regras gerais para casos particulares, atribui ao sistema social
português, dada a sua condição histórica
semiperiférica, um estádio intermédio, inacabado,
que só atingirá completude quando alcançar
condição de país do centro (Magalhães,
1998). Esta rational parte da noção de uma construção
social mundial cujos princípios e práticas assumem
carácter universal e se difundem por indicadores que constroem
o sentido dessas mesmas políticas.
5. O hibridismo nas políticas educativas
A partir dos anos oitentas, se as políticas educativas
e os discursos que as justificam entendem a convergência como
o caminho a seguir, apresentam, contudo, um carácter híbrido
resultante de duas abordagens concomitantes que assentam em diferentes
perspectivas sobre a escola de massas – uma, de que a escola,
ao conferir competências essencialmente cognitivas, prepara
para o mercado do trabalho e, outra, que defende a escola que conduz
à emancipação (Magalhães e Stoer, 1998).
Correia (2000), na análise que faz sobre as ideologias
educativas, encontra nos discursos da década de 1980 um apagamento
da assunção do papel da educação para
a democracia e um crescente aumento da «empresarialização
do campo semântico da educação» (p. 15).
Fá-lo, porém, através de um discurso da modernização
em que este termo se revela imbuído de polissemias que ocultam
opções ideológicas de cariz neoliberal.
Na sequência de um período revolucionário
de ideologia democratizante, seguido de um processo de normalização,
garante de uma estabilidade democrática juridicamente formalizada,
o período que se inicia na década de oitenta caracteriza-se
pela persistência discursiva no tema da modernização,
legitimado por duas temáticas, respectivamente, «estruturadoras
do discurso democratizante e do discurso democrático»
(Correia, 2000, p.16), características dos períodos
anteriores. Isto é, a par da temática da diversificação
contextualizadora das ofertas educativas e da temática da
igualdade de oportunidades, exalta-se a intervenção
empresarial nas ofertas locais de formação e promove-se
uma «lógica gestionária sustentada numa ideologia
meritocrática» (idem, p. 16).
Também Rui Gomes (1999) encontra um «veio discursivo
neoliberal, desregulamentador», associado, paradoxalmente,
a «um aumento constante da intervenção estatal
nos planos jurídico-legal, curricular e gestionário»
(p. 138). Almerindo Afonso (1998) define os dois vectores em tensão
que geram esse paradoxo: de um lado, o Estado-Providência
que assenta na expansão do Estado, através da democratização
e alargamento da igualdade de oportunidades no acesso à educação;
do outro, uma apetência neoliberal, com a redução
desse mesmo Estado e «abrindo o campo da educação
à iniciativa privada» (p. 210). A esta apetência
neoliberal no campo educativo, exteriorizada mais por uma retórica
discursiva do que por concretização de medidas, confere
o mesmo autor a designação de neoliberalismo educacional
mitigado que caracteriza como «resultante das pressões
contraditórias exercidas pelos diferentes grupos e classes
sociais que participaram directa ou indirectamente, na definição
da política educativa [...]» (p.232).
Em 1987, o então Primeiro Ministro, Cavaco Silva, aquando
da apresentação na Assembleia da República
do Programa do XI Governo Constitucional, afirmava:
É hoje generalizada nas sociedades modernas a consciência
de que a excessiva estatização impede o desenvolvimento,
rigidifica as estruturas sociais e limita a liberdade. [...] Assim
se explica o apoio crescente da opinião pública
de muitos países à desregulamentação,
privatização e liberalização9.
Consequentemente, a par do anúncio de um caminho de privatizações
no sector estatal, na lógica da «estratégia
de progresso assente no reconhecimento do papel primordial da iniciativa
privada, da concorrência e dos mecanismos de mercado»,
o primeiro ministro anunciava ao mesmo tempo uma profunda «reforma
do sistema educativo», que «vença os desafios
da integração europeia» e «assegure o
futuro nacional de uma geração [...] mais competente
e empreendedora, com maior sentido de autonomia, capaz de assumir
riscos e aberta à inovação e, assim, melhor
preparada para o desempenho das complexas tarefas do mundo moderno»10
.
Na mesma altura, o Ministro da Educação, Roberto
Carneiro, num discurso, em que, a par de preocupações
humanistas assentes em valores democráticos e emancipatórios,
não deixava de insistir na concep¬ção de
uma educação como «investimento decisivo de
desenvolvimento», «vistas as coisas por um ângulo
económico e de progresso material», defendendo uma
acção que seria um desafio com «cinco vectores»
– (i) democratização do ensino, (ii) qualidade
para a promoção da excelência, (iii) educação
para o sucesso a favor de «uma educação para
a confiança e autonomia, para a criação de
homens competentes, empreendedores, inovadores e capazes de correr
riscos», (iv) educação para a vida activa, (v)
valorização da pátria, da língua e da
cultura portuguesas11.
De 1992 a 1995, na segunda fase de governação do
Primeiro Ministro Cavaco Silva, os Ministros da Educação
reforçam o discurso político que acentua a relação
da educação com a competitividade económica,
entendida como processo incontornável no percurso para a
modernização do país. Uma gestão orientada
para a eficácia do sistema e centrada nos resultados é
o mote dos discursos políticos deste período governamental.
Nas palavras da Ministra da Educação, Manuela F. Leite,
em 1994, «tem de haver um empenhamento total [...] através
de uma política educativa que se deverá centrar na
eficácia do sistema» e este «deve adequar-se
às exigências do mercado de emprego»12.
Os Governos de responsabilidade do Partido Socialista, que se
sucedem entre 1995 e 2002, procuram demarcar-se dos modos de governação
anterior, fazendo-o, sobretudo, por um corte particularmente evidente
no domínio discursivo. Ruptura que, no âmbito do Governo,
acentuará a ênfase no carácter social das preocupações
da governação e que, na política educativa,
faz-se com o abandono da ideia da Reforma top down do anterior Ministério
para eleger o consenso nacional como o campo privilegiado na educação
e enfatizar a participação como fundamento da democratização.
O Ministro Marçal Grilo propõe, então, em documento
intitulado Pacto educativo para o Futuro uma plataforma de entendimento
que apresenta na Assembleia da República:
Pretendemos pôr em prática um pacto aberto que
permita uma partilha e uma complementaridade nas responsabilidades.
Ao Estado caberá assumir um papel estratégico insubstituível,
assumindo a sua quota parte no investimento, na regulação
e na orientação. Mas à sociedade será
cometida a tarefa de dar corpo e consequência às
políticas, em nome do respeito pelos princípios
constitucionais ligados ao direito à educação
e à liberdade de ensinar e aprender13.
É neste período que o hibridismo da política
educativa surge mais patente. Não obstante a insistência
nos conceitos de igualdade de oportunidades e de inclusão,
transpostos para medidas como as que criam os Territórios
Educativos de Intervenção Prioritária14 e os
Currículos Alternativos15, as constantes referências
que aliam educação e desen¬volvimento, numa lógica
homogeneizante e universal de modernização, afirmam
a existência de continuidade nos parâmetros fundamentais
das políticas educativas.
Em consequência desenvolvem-se orientações
híbridas que associam discursos de pendor construtivista
numa perspectiva crítica com discursos apologistas de eficiência
social que submete a utilidade da educação à
produtividade económica. É deste hibridismo que o
discurso sobre o currículo baseado em competências
é refém. No entender de alguns pedagogos (Stoer e
Magalhães, 2005) «à medida que o conhecimento
vai ganhando centralidade como factor de produção»
o conceito de competência tende a corresponder «às
exigências do mercado» (pp. 46-47). Se reduzido a essa
função de articulação da educação
com o mundo do trabalho, o currículo baseado em competências,
apresentado na sua génese escolar como participante de um
modelo construtivista promotor de uma aprendizagem reflexiva e emancipatória,
transfigura-se num modelo regulatório, vocacionado para a
especialização e controlo de resultados. É
neste período de construção do currículo
por competências numa concepção construtivista
que o controlo dos resultados se intensifica com a instituição
de provas de avaliação externa e exames nacionais
então abolidos em 1980. Foi nesta altura criado o Gabinete
de Avaliação Educacional, serviço central do
Ministério da Educação, com a função
de elaboração dos exames e provas nacionais.
A vertente construtivista, assumida na governação
educativa do partido socialista, apaga-se claramente na política
da nova governação educativa dos anos de 2002-2004,
à qual Licínio Lima (2003) atribui «uma visão
liberal» «de lógica individualista, de emulação
e de competitividade», «naturalizando a igualdade de
oportunidades e recursos» (Lima, 2003). Os discursos testemunham
uma tendência crescente para a valorização da
regulação a partir dos resultados e, consequentemente
para a defesa da avaliação externa com a publicitação
da «qualidade» de cada escola.
«Rejeitamos quer o darwinismo social quer o pretenso igualitarismo»,
ou «Queremos distinguir as melhores escolas», são
afirmações do Ministro da Educação do
Governo PSD-CDS/PP, David Justino, em 200216 , que bem espelham
o sentido de uma orientação política apenas
esboçada no plano prático, mas fortemente defendida
e suportada por influentes opinion makers da sociedade
portuguesa.
O novo ciclo de governação política iniciado
em 2005, com a vitória do Partido Socialista (e do seu líder,
José Sócrates), parece caracterizar-se pela emergência
de políticas de racionalização que assentam
em duas vertentes: (i) «moralizar» o sistema da escola
pública como factor de justiça social e promoção
da igualdade de oportunidades17, e (ii) promover o controlo social,
defendendo uma avaliação externa das escolas e dos
professores por agentes da sociedade civil18.
Os conceitos estruturantes dos discursos sobre educação
proferidos ao longo dos últimos 25 anos estão patentes
nas palavras que sustentam esses discursos, palavras-chave que documentam
o pensamento político educativo que tem percorrido o período
considerado (ver quadro anexo). Na sua análise revela-se
evidente a predominância do factor «modernização»,
conceito que assenta em medidas de racionalidade técnica,
com prioridade para as reformas de carácter gestionário,
inspiradas e legitimadas pela necessidade de convergência
com soluções postas em prática pelos países
que, nos rankings mundiais e, em especial europeus, ocupam
melhor posição.
A partir de uma reforma educativa que se pretendeu abrangente
no ano de 1986, a preponderância da incidência no modo
de gestão e nos critérios de eficiência e qualidade
como determinantes das opções pedagógicas é,
em determinados períodos, mitigada por preocupações
discursivas referentes à questão da igualdade de oportunidades
e ao incremento da participação de todos os actores
sociais. De notar, contudo, que a palavra «modernização»,
qualquer que seja o posicionamento ideológico de quem a profere,
faz-se acompanhar da ideia de que a sua promoção é
o processo que garante uma democratização qualificada.
Os últimos governos têm colocado o acento numa «racionalização»
que baseia a democratização no mérito, independentemente
das origens sociais, tendendo, por meio de mecanismos de competitividade,
sempre publicitados, ora para a privatização da escola
pública ora para a sua defesa como instituição
pública, decorrente da dialéctica que suporta as identidades
partidárias diferentes. Em qualquer dos casos, constata-se
a tendência para a valorização gestionária
através de mecanismos de avaliação externa,
reduzindo os poderes dos professores e dos sindicatos e um reforço
do controlo social (participação dos pais e outros
actores da comunidade na avaliação) e da monitorização
externa (encerramento das escolas com piores resultados, estandardização
da avaliação, etc).
O carácter híbrido na definição das
políticas educativas remete para o entendimento de que a
importação de modelos do exterior, mesmo que legitimados
por agências internacionais ou pela União Europeia,
é mitigada no confronto com o contexto nacional, histórico
e político, ou seja, a especificidade económica, política
e social portuguesa não se anula com meras transposições
do exterior que a tentação do centro acolhe.
Pedro Hespanha (2002) faz notar que, em qualquer comparação,
não é possível alienar as especificidades que
resultam do hibridismo que caracteriza o Estado Providência
português, que «combina, ao mesmo tempo corporativismo,
universalismo e liberalismo». Corporativismo que ainda se
descortina nos sistemas sociais públicos como a segurança
social, apesar do universalismo de direitos sociais que vigora no
sistema nacional de saúde e de um liberalismo, actualmente
a conduzir as decisões políticas, que seleccionam
o acesso aos direitos.
Também Boaventura de Sousa Santos (1994) reconhecia, em
Portugal, especificidades que neste processo de integração
na União Europeia o singularizam. O mercado não era
hegemónico. A tutela do Estado, embora atenuada por iniciativa
do próprio Estado, era ainda preponderante. Coexistiam resquícios
de agricultura não capitalista com processos de mundialização
do mercado; descaracterizaram-se regiões industriais e dinamizaram-se
indústrias locais. O princípio da comunidade apresentava
debilidades no âmbito da regulação autónoma.
Registava-se um défice corporativo e um apagamento da sociedade
civil a favor do domínio do Estado. Nas racionalidades da
emancipação coexistiam formas importadas e dependentes
de movimentos dominantes nos países centrais com formas pré-modernas.
A especificidade portuguesa não pode ser entendida, pois,
como característica de um estadio intermédio mundial,
mas resultado de heterogeneidades que se articulam e geram sentidos
próprios e estruturas concordantes. Nesta construção
social o modelo global da modernização só produzirá
significado se recontextualizado. É com este argumento que
parece poder defender-se, como fazem alguns, a possibilidade de
uma política educativa que não se atenha prevalentemente
a processos de «racionalização da educação»
e que permita uma escola, produto de sujeitos globais e locais,
«espaço público de experimentação
gerido de um modo dialógico»19.
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Notas
1 Artigo produzido no âmbito do Projecto «Educating
the Global Citizen: Globalization, Educational Reform and the Politics
of Equity and Inclusion in 12 Countries. The Portuguese case».
O projecto conta com um financiamento da Fundação
para a Ciência e a Tecnologia (Ref.: POCTI/CED/56992/2004).
2 O Recenseamento de 1991 assinalava ainda, na população
maior de 10 anos, uma taxa de analfabetismo literal (declarar não
saber ler nem escrever) de 11%. Mas, dez anos depois, em 2001, a
taxa de analfabetismo mantinha-se em 9%. Fonte: http://www.minedu.
pt/Scripts/ASP/destaque/recenseamento02.asp (consulta em 14.06.2006).
3 Ver Ana Benavente, Alexandre Rosa, António Firmino da Costa
e Patrícia Ávila, A Literacia em Portugal. (1996).
Sobre a comparação com estudos realizados em outros
países, ver CERI (1996).
4 Sobre este conceito, ver Yasemin S. Soysal e David Strang (1989).
No caso especifífico de Portugal, ver o capítulo 2
do livro A construção política da educação
(Teodoro, 2001, pp. 98-130).
5 Sobre a evolução das despesas com a educação,
desde o primeiro orçamento de Estado em 1851-1852 ao ano
de 2000, ver Teodoro (2001, pp. 113-130).
6 Sobre a participação de Portugal nesse primeiro
projecto de planeamento educativo conduzido pela OCDE, ver Teodoro
(2000; 2001).
7 Ver o desenvolvimento desta ideia em António Teodoro (1999,
2001).
8 A caracterização é de Boaventura de Sousa
Santos (1993), que a apresenta do seguinte modo: «O Estado-como-imaginação-do-centro
é uma forma política com uma produtividade variada.
Em primeiro lugar, produz sinais inteligíveis e credíveis
de uma melhor vida futura, tornando transitórias e, consequentemente,
suportáveis, as dificuldades e as carências actuais.
Em segundo lugar, permite que o Estado tire partido de todos os
benefícios decorrentes da integração, relegando
eventuais custos para um futuro indeterminado. Em terceiro lugar,
deslegitima qualquer especificidade do desenvolvimento nacional
que não se enquadre nos actuais objectivos do Estado (por
exemplo, o sector empresarial do Estado ou a pequena agricultura
familiar), alegando que contrariam os padrões de desenvolvimento
europeu, não sendo, por isso, politicamente defensáveis.
Em quarto lugar, despolitiza o processo político interno,
invocando a inevitabilidade técnica de determinadas medidas
em nome das exigências da integração europeia»
(p. 51).
9 Diário da República n.º 004, p. 44 , 1987,
V Legislatura, sessão de 26.08.87.
10 Diário da República n.º 004, 1987, p. 46,
V Legislatura, sessão de 26.08.87.
11 Diário da República n.º 006 de 1987, p. 131,
V legislatura, sessão de 28.08.87.
12 Diário da República n.º 077, VI Legislatura,
1994, sessão de 26.05.1994.
13 Diário da República n.º 083, p. 2777, 1996,
VII Legislatura, sessão de 12.06.1996.
14 Os Territórios Educativos de Intervenção
Prioritária (TEIP) são criados pelo Despacho n.º
147 – B/96 de 1 de Agosto que determina a possibilidade de
os estabelecimentos de educação e ensino se associarem
com vista à constituição de territórios
educativos, zonas tidas como carenciadas, que asseguram o percurso
escolar dos alunos através de medidas facilitadoras da execução
dos seus Projectos Educativos.
15 Os Currículos Alternativos têm o seu enquadramento
legal no Despacho n.º 22/SEEI/96 de 20 de Abril (DR, II série,
n.º 140 de 19 de Junho de 1996. Esta medida gerou polémica
nos meios educativos e académicos tendo sido tomada por uns
como inovadora de combate ao insucesso, foi, por outros, tida como
segregadora, «gueto» social. Alguns investigadores incluem-na
no conceito de gestão controlada da exclusão no processo
de implementação local. [ver Cortesão, L.,
Magalhães, A. M. e Stoer, S. R. (2000)].
16 Diário da República n.º 004, p. 96, IX Legislatura,
sessão de 18 de Abril de 2002.
17 Em entrevista, a Ministra da Educação, Maria de
Lurdes Rodrigues, afirmava que o objectivo do prolongamento de horário
nas escolas «é o de garantir que, no espaço
da escola todos os alunos tenham acesso gratuito a um conjunto de
recursos» e que «as escolas devem garantir a universalidade
de acesso» (Solidariedade, jornal das IPSS, em 17 de Setembro
de 2006).
18 «Defendo uma avaliação externa. Os intervenientes
com melhores condições de desempenho são os
pais», afirmava a Ministra em entrevista à Rádio
Renascença a 4 de Junho de 2006.
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