Políticas Educativas y Neoliberalismo
en México: 1982-2006
Armando Alcántara *
* Profesor del postgrado en Pedagogía de la Universidad
Nacional Autónoma de
México (UNAM).
Síntesis: Durante los últimos veinticinco años, los
gobiernos mexicanos han puesto en práctica una serie de políticas
educativas tendientes a superar los enormes rezagos que en esta materia padece
una parte muy importante de la población. También se ha tratado
de cumplir con la expectativa de transformar la educación para contribuir
al bienestar del país y ser un instrumento de justicia social. Durante
este período, los esfuerzos se han enfocado en mejorar la calidad de la
enseñanza impartida, reducir los niveles de inequidad y procurar la coordinación
del sistema educativo. En este artículo se hace un análisis de
las políticas educativas planteadas por las cuatro últimas administraciones
que han gobernado el país y también se han incluido dos de las
reformas más recientes a la educación básica. La conclusión
es que dichas políticas y reformas no han logrado superar las desventajas
que, en materia educativa, padece casi un tercio de la población. La calidad
del sistema es aún insatisfactoria, persisten niveles de inequidad muy
considerables y la coordinación es ineficiente. En este sentido, las políticas
neoliberales en educación han mostrado su inefectividad
para cambiar el estado de cosas imperante desde hace un cuarto
de siglo.
Palabras clave: política educativa; ajuste estructural; neoliberalismo;
México; América Latina.
SÍNTESE: Durante os últimos vinte e cinco anos, os governos
mexicanos puseram em prática uma série de políticas educativas
tendentes a superar o enorme atraso que nesta matéria padece uma parte
muito importante da população. Também tratou-se de cumprir
com a expectativa de transformar a educação para contribuir ao
bem-estar do país e ser um instrumento de justiça social. Durante
este período, os esforços se concentraram em melhorar a qualidade
do ensino ministrado, reduzir os níveis de iniqüidade e procurar
a coordenação do sistema educativo. Neste artigo faz-se uma análise
das políticas educativas propostas pelos quatro últimos governos
que dirigiram o país e também incluíram-se duas das reformas
mais recentes da educação básica. A conclusão é que
estas políticas e reformas não conseguiram superar as desvantagens
que, em matéria educativa, padece quase um terço da população.
A qualidade do sistema é ainda insatisfatória, persistem níveis
de iniqüidade muito consideráveis e a coordenação é ineficiente.
Neste sentido, as políticas neoliberais em educação mostraram
sua ineficácia para mudar o estado de coisas imperante há um quarto
de século.
Palavras-chave: política educativa; ajustamento estrutural; neoliberalismo;
México; América Latina.
ABSTRACT: During the last twenty-five years,
Mexican governments have deployed a series of educational
policies that aimed at overcoming the huge backwardness
that affects a very large part of the population. They
have also tried to meet the goal of transforming education in order
to contribute to the nation’s
welfare and to make education an instrument of social justice. During this period,
efforts have been focused on improving education standards, lowering levels of
inequity and coordinating the educative system. In this article we will analyze
the educational policies deployed by the last four administrations, along with
the two most recent elementary education reforms. The conclusion is that the
before mentioned policies and reforms have failed to tackle the disadvantages
that affect the education standards of one third of the population. The quality
of the educational system is still unsatisfactory: Levels of inequity are still
considerably high and coordination is inefficient. In this sense, neoliberal
policies have proved to be ineffective at changing the prevailing status quo
of the last twenty five years.
Key words: educative policies, structural adjustment, neoliberalism,
Mexico, Latin America.
1. Introducción1
En el presente trabajo se pretende dar cuenta de las principales
políticas
educativas llevadas a cabo en México durante los últimos veinticinco
años. Cabe destacar que el contexto en el que las mismas se han llevado
a cabo ha sido principalmente uno caracterizado por la existencia de políticas
neoliberales en lo económico, las cuales tuvieron su inicio a principios
de los años ochenta con el llamado «ajuste estructural». Esas
políticas continuaron en los años finales de esa década
bajo la denominación de «políticas modernizadoras» y,
con algunas variantes, prosiguiendo en los gobiernos posteriores, sus lineamentos
continúan vigentes hasta nuestros días. Es de llamar la atención
que dichas políticas continúen, esencialmente, en la misma dirección,
a pesar que desde el año 2000 dos administraciones de corte político
diferente han ocupado el gobierno en México.
Para realizar el análisis debemos hacer un recuento de las políticas
y las acciones dirigidas al sector educativo durante el período 1982-2006,
que abarca los períodos presidenciales de Miguel de la Madrid (1982-1988),
Carlos Salinas (1988-1994), Ernesto Zedillo (1994-2000) y Vicente Fox (2000-2006).
No se ha incluido en este inventario lo correspondiente al gobierno actual de
Felipe Calderón (2006-2012) debido a que hasta el momento de escribir
este trabajo, su Plan Nacional de Desarrollo y sus respectivos programas sectoriales,
incluido el educativo, están comenzando a ser implementados.
Conviene señalar que, en consideración a lo establecido por la
Ley de Planeación, cada gobierno está obligado a realizar, al principio
de su mandato, un Plan Nacional de Desarrollo en el que se fijen «objetivos,
metas, estrategias y prioridades, se asignarán recursos, responsabilidades
y tiempo de ejecución, se coordinarán acciones y se evaluarán
resultados» (Ley de Planeación, 1983, artículos 3.º y
21.º). De este modo, los programas nacionales de educación constituyen
documentos en los que se fijan las políticas, mecanismos y acciones en
la materia. Por ello, en este trabajo se tomarán como referencia para
examinar las políticas educativas puestas en marcha desde los años
ochenta.
2. Ajuste estructural en la década
de 1980
La caída en los precios del petróleo y otras materias primas, junto
con el alza en las tasas de interés en los montos de los pagos de la deuda
externa a fines de los años setenta, llevaron a países como México
a una aguda crisis económica durante los primeros años de la década
siguiente. El entonces presidente de la república, Miguel de la Madrid
(1982-1988), hizo al principio de su gobierno un llamado urgente a la comunidad
financiera internacional para reestructurar los términos y condiciones
del servicio de la deuda, so pena de declarar unilateralmente una moratoria de
pagos. Su solicitud fue atendida mediante la firma de una «carta de intención» supervisada
por el Fondo Monetario Internacional (fmi) y el Banco Mundial.
En dicha carta, el gobierno mexicano se comprometía a llevar a cabo una
serie de medidas, que contempló, por ejemplo, el ajuste en las tasas de
cambio, el aumento en las exportaciones, la reducción de tarifas de importación,
la disminución del déficit presupuestal –que incluyó la
venta de varias empresas paraestatales– y poner límites a las tasas
de expansión de crédito, entre otras. El efecto provocado por estas
medidas fue la recuperación de la estabilidad económica, puesta
de manifiesto por la disminución de las tasas de inflación, aumento
en las exportaciones –con la consecuente ganancia de divisas– y la
reducción del déficit fiscal. Aunque también aparecieron
algunos efectos indeseables como el aumento del desempleo, incremento en el ingreso
per cápita de la población y reducción en el gasto social,
afectando principalmente a los presupuestos de salud y educación (Alcántara,
2005). La situación pareció agravarse aún más debido
a que a mediados de la década en cuestión el país sufrió los
embates de uno de los más fuertes sismos de su historia, con una magnitud
de 8,1 en la escala de Richter, el cual provocó enormes pérdidas
humanas y materiales y afectó considerablemente la economía del
país. Para México y América Latina en general, los años
ochenta fueron considerados por la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (cepal) como la «década pérdida» en
términos de desarrollo económico.
3. Matrícula del sistema
educativo y escolaridad
Antes de analizar las políticas educativas de las últimas cuatro
administraciones federales, conviene mencionar, aunque sea de manera muy amplia,
algunos indicadores que dan cuenta de la estructura educativa mexicana por nivel
y número de alumnos, así como de la escolaridad de la población
económicamente activa. Los datos fueron recopilados de un informe reciente
del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación
(inee), creado en 2002 (inee, 2006).
En la tabla 1 se puede apreciar que la matrícula total del sistema educativo
mexicano, de poco más de 31 millones de alumnos, es mayor que la de varios
países de la región y que ha crecido sensiblemente en el período
1980-2006. Asimismo, se puede observar un aumento considerable en los niveles
de preescolar y superior, moderado en secundaria y medio superior y una ligera
disminución en primaria. Esto se debe a la dinámica demográfica
de la población en general –los jóvenes mayores de 15 años
integran el grupo de mayor crecimiento– y al hecho de que hace pocos años
se hizo obligatorio el otorgamiento de tres años en el nivel
preescolar.
Por otra parte, la tabla 2 muestra que el porcentaje de la población alfabetizada
de 15 a 24 años tiende paulatinamente al 100%, y que la escolaridad de
la población en general es todavía muy baja, comparada con países
de niveles semejantes de desarrollo económico.
Finalmente, en la tabla 3 se aprecian las disparidades en la
escolaridad de la población económicamente activa (pea), según el decil en
que se ubiquen los individuos, de acuerdo con su nivel de ingresos económicos.
Esto es así, a pesar de los incrementos observados en cada grupo a lo
largo del período 1984-2004.
4. La política educativa
en los Programas Nacionales de Educación
4.1 Período 1982-1988
El Plan Nacional de Desarrollo (pnd) propuesto durante la administración
de Miguel de la Madrid (1982-1988), establecía para el sector
educativo tres propósitos principales: promover el desarrollo
integral del individuo y de la sociedad mexicana, ampliar el acceso
de todos los mexicanos a las oportunidades educativas, culturales,
deportivas y de recreación, y mejorar la prestación
de los servicios en estas áreas. Uno de los principios del
pnd fue la denominada racionalidad funcional que, entre
otras cosas, buscaba promover la descentralización de la
vida nacional y ser un componente importante de diversos proyectos
modernizadores. Pretendía también servir
como un nuevo instrumento de asignación y distribución
de recursos en el corto y mediano plazos (Poder Ejecutivo Federal,
1983).
La descentralización era una propuesta que aspiraba a incluir
toda la vida nacional. Se trataba de un proyecto global que abarcaría
todos los sectores, que impulsaría el desarrollo y permitiría
la consolidación
de los municipios, con la promesa de una reforma fiscal que hiciera
posible una mejor distribución de los recursos entre los
tres niveles de gobierno: federación, estados y municipios.
No obstante lo planteado a alcanzar en el ámbito político
y social, no se logró sobrepasar el
discurso, pues solo hubo avances en el sector educativo, fundamentalmente
en el plano normativo-jurídico, con algunos logros en lo
administrativo (Soriano, 2007).
Derivado del pnd, el gobierno delamadridista elaboró el
programa sectorial denominado Programa Nacional de Educación,
Cultura, Recreación
y Deporte 1983-1988. Dicho programa consideraba que las causas
del rezago educativo en México eran: lo precario de los
servicios educativos en zonas deprimidas, la marginalidad económica
y social, el desuso de la lectura y la escritura y la insuficiencia,
en épocas pasadas, de los servicios
educativos, particularmente los de nivel primario (Conde, 1988).
4.2 Período 1988-1994
Uno de los gobiernos que más claramente habló de
impulsar la modernización
del país para llevar a México al «primer mundo»,
fue el de Carlos Salinas (1988-1994). Para alcanzar ese objetivo,
durante su administración
se firmó el Tratado de Libre Comercio de América
del Norte (tlcan o nafta), que pretendía articular las economías
de México,
Canadá y Estados Unidos y se consiguió el ingreso
a la Organización
de Cooperación y Desarrollo Económico (ocde).
El programa del gobierno salinista para el sector educativo,
denominado Programa Nacional para la Modernización Educativa 1989-1994
(pnme), establecía
en su diagnóstico del sistema de educación la situación
siguiente:
- Insuficiencia en
la cobertura y la calidad.
- Desvinculación y repetición
entre los ciclos escolares.
- Concentración administrativa.
- Condiciones desfavorables del cuerpo
docente.
Sobre la base de estos puntos de diagnóstico se plantearon
cinco grandes orientaciones que serían enfatizadas en las
políticas
educativas:
- Ampliar la cobertura y
redistribución
de la oferta.
- Elevar la calidad, pertinencia y
relevancia.
- Integrar por ciclos.
- Desconcentrar la administración.
- Mejorar las condiciones de los docentes.
Se propugnó también una serie de medidas adicionales para enfrentar
los retos a vencer dentro del sistema educativo nacional (Poder
Ejecutivo Federal, 1989), que contemplaba:
- Aumentar la equidad para la ampliación
de la oferta.
- Reformular contenidos y planes para
superar el reto que implicaba lograr la calidad.
- Integrar los niveles de preescolar,
primaria y secundaria en un ciclo básico.
- Delegar, para la descentralización,
responsabilidades por entidad, municipios, etc., así como
incentivar la participación social por parte de los maestros,
padres de familia, etcétera.
- Revalorar al docente y su función,
el aspecto salarial, la organización gremial y la carrera
magisterial.
Cabe agregar que también durante este gobierno, se firmó el
Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación
Básica (anmeb),
una de las reformas más importantes al sistema educativo
realizadas hasta la fecha, y de la cual nos ocuparemos en detalle
más adelante. Asimismo,
las reformas emanadas se plasmaron en una nueva Ley General de
Educación
(lge) aprobada por el Congreso en 1993. En dicha ley se establece
el marco legal de las relaciones, derechos y obligaciones entre
la federación y los gobiernos
estatales y municipales, así como la participación
de los maestros, autoridades y padres de familia en los llamados
consejos de participación
social (Ornelas, 1998; Arnaut, 1999).
En contraposición a estos intentos por integrar al país
de manera plena al capitalismo global, a principios del último
año de la
administración salinista surgió a la luz pública
el Ejército
Zapatista de Liberación Nacional (ezln), enarbolando como
banderas la reivindicación y el reconocimiento de los pueblos
indígenas. Pocos
meses más tarde, en marzo de 1994, fue asesinado quien era
el candidato oficial a la presidencia de la República, Luis
Donaldo Colosio. El entonces coordinador de la campaña y
ex secretario de Educación Pública,
Ernesto Zedillo, ocupó su lugar, triunfando en las elecciones
celebradas el mismo año.
4.3 Período 1994-2000
El Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000 (pde), planteado
por el gobierno de Ernesto Zedillo (1994-2000), consideraba la
educación como un factor
estratégico del desarrollo, que hace posible asumir modos
de vida superiores y permite el aprovechamiento de las oportunidades
que han abierto la ciencia, la tecnología y la cultura de
nuestra época (Poder Ejecutivo Federal,
1996). Los propósitos fundamentales que animaron el pde
eran la equidad, la calidad y la pertinencia de la educación.
El programa intentaba ampliar en forma creciente la cobertura de
los servicios educativos para hacer extensivos los beneficios de
la educación a todos los mexicanos, independientemente
de su ubicación geográfica y condición económico-social.
El pde pretendía lograr servicios educativos de calidad,
sobre todo aquellos que se prestaban en situaciones de mayor marginación.
Se consideraba que el logro de la calidad implicaba una carrera
continua en la búsqueda del
mejoramiento, que requería de un esfuerzo constante de evaluación,
actualización e innovación. En el programa también
se postulaba que dicha calidad no podía estar desvinculada
de las necesidades e intereses del educando, sino que habría
de ser pertinente a sus condiciones y aspiraciones, y servir al
mantenimiento y superación de las comunidades y de la sociedad
en general. El pde consideraba al maestro como el agente esencial
en la dinámica
de la calidad y, en este sentido, se establecían como prioridades
la formación,
actualización y revaloración social del magisterio
en todo el sistema educativo.
Asimismo, determinaba dar atención preferente a los grupos
sociales más
vulnerables, como los conformados por los habitantes de zonas rurales
y marginadas, indígenas, personas con discapacidad, entre
otros. El programa establecía
también un grupo de prioridades y acciones para cada nivel
educativo, por medio de las cuales consideraba que se podía
enfrentar el rezago, ampliar la cobertura de los servicios educativos,
elevar su calidad, mejorar su pertinencia, introducir las innovaciones
que exige el cambio, y anticipar necesidades y soluciones a los
problemas previsibles del sistema educativo mexicano (Poder Ejecutivo
Federal, 1996).
4.4 Período 2000-2006
El gobierno de Vicente Fox (2000-2006) fue el primero en provenir
de un partido político de oposición –el conservador
Partido de Acción
Nacional (pan)–, después de casi siete décadas
de dominio del Partido Revolucionario Institucional (pri). El Programa
Nacional de Educación
2001-2006 (pne), elaborado por la administración foxista, reconocía,
en primer lugar, que los avances alcanzados hasta entonces por
el sistema educativo mexicano habían sido insuficientes
para enfrentar los retos que el crecimiento demográfico
y el desarrollo cultural, económico, social y político
planteaban al país. También se admitía que
la educación
nacional enfrentaba tres grandes desafíos: cobertura con
equidad, calidad de los procesos educativos y niveles de aprendizaje
e integración
y funcionamiento del sistema educativo (Poder Ejecutivo Federal,
2001).
4.4.1 La educación básica
En el plan también se estimaba que al inicio del período
2001-2006 estaba matriculado en la escuela básica uno de
cada cuatro mexicanos y la población de ese nivel representaba
el 79% del total de estudiantes escolarizados. El gran objetivo
de dicho nivel era lograr que todos los niños
y jóvenes del país tuvieran las mismas oportunidades
de cursar y concluir con éxito la educación básica
y que lograran los aprendizajes que se establecían para
cada grado y nivel. Alcanzar la equidad en el acceso, la permanencia
y el logro de los objetivos de aprendizaje, era un imperativo de
justicia social. Por esos años, poco más del
50% de la población indígena de 15 años o
más, no
tenía estudios completos de educación primaria.
Las políticas que se pretendían promover en este
nivel eran numerosas e incluían:
- Compensación
educativa.
- Expansión de la cobertura y
diversificación de la oferta.
- Fortalecimiento de la atención
a las poblaciones indígenas.
- Desarrollo de políticas de
educación intercultural.
- Transformación de la gestión
escolar.
- Fortalecimiento de contenidos educativos
y producción de materiales impresos.
- Fomento del uso de tecnologías
de la información y la comunicación.
- Fomento a la investigación
e innovación educativa.
- Formación inicial,
continua y desarrollo profesional de los maestros.
- Funcionamiento eficaz
de las escuelas.
- Federalismo, evaluación y seguimiento,
participación social.
- Rendición de
cuentas.
- Desarrollo organizacional
y operatividad.
4.4.2 La educación media superior
Para la educación media superior (preparatoria o bachillerato), el pne
consideraba que de cada cien jóvenes que terminaban la secundaria,
noventa y tres ingresaban a las escuelas de educación media
superior. Sin embargo, se requería superar dos aspectos
que caracterizaban a este nivel educativo: la falta de una identidad
propia diferenciada de los otros tipos educativos, y la discrepancia
entre su alto grado de absorción de los egresados de
la secundaria y su relativamente bajo desempeño en relación
con la retención y terminación de estudios. Así,
pues, se consideraba inaplazable realizar en los años siguientes
una reforma de la educación
media superior, para lo cual se plantearon tres objetivos estratégicos:
- Ampliación
de la cobertura con equidad.
- Calidad.
- Integración, coordinación
y gestión del sistema.
Para cada uno de ellos se planteó un conjunto de políticas,
entre las que se incluyeron la ampliación y diversificación
de la oferta, en particular con los grupos más desfavorecidos
de la sociedad mexicana, reforma curricular, formación y
desarrollo de profesores, entre otras.
4.4.3 La educación superior
En lo atinente a la educación superior, el pne consideraba
necesario un sistema con mayor cobertura y mejor calidad en el
que se asegurase la equidad en el acceso y en la distribución
territorial. Durante el período
que nos ocupa, solo uno de cada cinco jóvenes en edad de
asistir a una institución de educación superior lo
conseguía, y los porcentajes
correspondientes a los grandes centros urbanos y las entidades
con mayor población
rural, mostraban grandes contrastes. También se pretendía
establecer un sistema nacional de becas, denominado Programa Nacional
de Becas para Educación
Superior (pronabes). Los retos y problemas que enfrentaba la educación
superior eran semejantes a los de los niveles educativos que la
antecedían:
en primer lugar, el acceso, equidad y cobertura; en segundo lugar,
la calidad y, por último, la integración, coordinación
y gestión
del sistema. Para superarlos y alcanzar los propósitos específicos
de este nivel educativo, el pne proponía un número
muy considerable de objetivos y líneas de acción.
5. Reforma a la educación
básica
en 1992
Probablemente la reforma más importante a la educación
básica
realizada hasta ahora haya sido la firma durante la gestión
salinistadel anmeb, ya mencionado en el punto 4.2. Esta reforma
ha provocado cambios significativos en la organización del
sistema, el currículo, el desarrollo profesional
de los docentes, los salarios y la participación social
en los asuntos escolares, entre otros. Algunos autores (Ornelas,
1995; Martínez, 1998
y Zorrilla, 1998), están de acuerdo en que, desde el principio
de su implementación,
el anmeb abrió un nuevo capítulo en la historia del
sistema educativo mexicano. Conviene señalar además
que, en forma semejante a algunos otros cambios que ocurren en
un mundo en franca globalización, las tendencias
originadas en los encuentros internacionales sobre educación
patrocinados por las organizaciones multilaterales, han encontrado
correspondencia con las necesidades derivadas de la dinámica
de los contextos nacionales2. Además,
un aspecto que merece ser enfatizado es su permanencia como política
de Estado a lo largo de tres administraciones federales consecutivas,
incluyendo la de Vicente Fox que, como se señaló anteriormente,
era de un signo político diferente al de las otras dos (Latapí,
2004). Uno de los cambios más visibles de la reforma en
cuestión es la descentralización
del sistema de educación básica, hecho particularmente
notable en un país con una tradición centralista
centenaria.
El anmeb representó la reorganización del sistema
educativo básico
al modificarse las atribuciones de la federación y los estados «a
fin de transformar el centralismo y burocratismo del sistema» (anmeb,
1992, p. 4). La reorganización mencionada representó la
transferencia por parte del gobierno federal a los gobiernos de
los estados de 700 mil empleados, incluyendo académicos
y administrativos; 1,8 millones de alumnos de preescolar; 9,2 millones
de estudiantes de educación primaria y 2,4
millones de alumnos de secundaria, con alrededor de 100 mil edificios
y otras instalaciones y 22 millones de piezas de mobiliario diverso
(Arnaut, 1999).
Durante la época de la firma del anmeb, y de acuerdo con
datos del censo de 1990, existían más de 6 millones
de adultos analfabetos y casi 12 millones de mexicanos con escolaridad
primaria incompleta. Además,
las desigualdades regionales eran extremadamente agudas: la calidad
de los servicios educativos estaba muy lejos de ser buena y carecía
de evaluación
externa. Más aún, muchos estudiantes que habían
terminado la educación primaria o secundaria, mostraban
serias deficiencias en español
y matemáticas. El 2,5% de los niños estaba fuera
de la escuela y casi el 10% abandonaba la escuela primaria. Más
de un 1,5 millones de niños entre 10 y 14 años no
estaban matriculados en ninguna escuela y solo el 60% de los 14,4
millones de alumnos inscritos finalizaba la escuela elemental dentro
de los seis años prescritos. Este panorama demandaba
la realización urgente de iniciativas con respecto a la
cobertura y eficiencia del sistema, así como la reforma
curricular y la responsabilidad de los maestros para mejorar la
calidad de la educación (Latapí,
2004).
Es relevante destacar que el anmeb fue firmado en mayo de 1992
por cuatro actores: el presidente de la república Carlos
Salinas, los gobernadores de los estados, el secretario de Educación
Pública y la entonces líder
del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (snte).
Uno de los argumentos más importantes de este acuerdo era
que el esquema educativo tan fuertemente concentrado no se correspondía
con los imperativos de la modernización. Asimismo, se subrayaba
que el sistema educativo básico
mostraba signos inequívocos de centralización y de
una excesiva carga burocrática, y además presentaba
señales claras de
agotamiento. Dentro de las negociaciones que llevaron a la firma
del anmeb, las principales propuestas del snte consistieron en
preservar los principios del artículo 3.° de la Constitución,
mantener la unidad en materia educativa, garantizar el respeto
a los derechos laborales, salvaguardar la integridad del snte como
instrumento de representación a nivel nacional, y asegurar
que todos los estados de la república tuvieran la capacidad
administrativa y técnica así como los recursos suficientes
para operar sus respectivos sistemas educativos (Latapí,
2004).
El acuerdo incluía también tres lineamientos estratégicos
básicos: aumentar los recursos y mejorar la labor del maestro;
reformular los contenidos y materiales educativos, así como
convertir el programa emergente de actualización de la profesión
docente en un programa permanente y recobrar el deteriorado prestigio
de la función docente en
la sociedad. Para llevar a cabo los lineamientos anteriores, el
anmeb proponía
la reorganización del sistema educativo mexicano «eliminando
el centralismo que ha puesto obstáculos, distancia y retraso
a la atención
de los problemas» (Zedillo, 1992, p. 6).
Pese a la federalización del sistema educativo básico,
el gobierno federal continuó manteniendo el control de la
normatividad, la elaboración
de los planes de estudio y los programas de formación –excepto
para los contenidos regionales que quedaron bajo la responsabilidad
de los estados–,
el establecimiento de procedimientos de evaluación y la
formación
de profesores. Asimismo, el anmeb contemplaba una nueva forma de
participación
social, principalmente de los padres de familia, mediante cuerpos
colegiados llamados consejos de participación social, a
nivel de las escuelas, los municipios y los estados.
Con respecto a los contenidos y materiales educativos, se puso
en marcha el Programa Emergente para la Reformulación de
Contenidos y Materiales Educativos, cuyos principales objetivos
eran:
- Fortalecer el aprendizaje
y el ejercicio de la lectura, la escritura y la expresión
oral de los alumnos de primaria.
- Reforzar el aprendizaje de las matemáticas,
la geometría y la habilidad de plantear problemas y resolverlos.
- Restablecer el estudio de la historia,
la geografía y el civismo como materias individuales, en
lugar de unificarlas en una única área de ciencias
sociales.
- Reforzar los contenidos relacionados
con el cuidado de la salud y la protección del ambiente
y los recursos naturales.
En cuanto a la revalorización social de la profesión,
se puso en marcha el Programa Emergente para Actualizar la Formación
Docente, con el fin de mejorar la calidad de la formación
de los maestros en servicio mediante cursos, sesiones colectivas
y educación a distancia. Además,
el anmeb también estableció la creación del
Programa de Carrera Magisterial, cuyo objetivo era «estimular
la calidad de la educación
y crear un mecanismo claro para mejorar la condición profesional,
material y social de los maestros» (anmeb, 1992, p. 10).
De ese modo, se implementó un
instrumento para la promoción horizontal del personal docente
de educación
básica, con la finalidad de que los maestros pudieran acceder
a niveles más altos de salario, con base en su formación
académica
previa, su asistencia a cursos de formación avanzados, su
desempeño
profesional y su antigüedad.
6. Reforma a la educación
secundaria
A diferencia del anmeb, firmado, como ya mencionáramos,
en 1992 por los principales actores de la política y la
educación mexicana y cuya
consolidación ha durado ya quince años, la propuesta
para reformar la educación secundaria es mucho más
incipiente. Al momento de escribir este artículo, su implementación
se hallaba en las primeras etapas3. Una de las metas propuestas
en el Programa Nacional de Educación
2001-2006 (pne) fue la transformación de la educación
secundaria. Se esperaba «contar para el 2004 con una propuesta
de renovación
curricular, pedagógica y organizativa de la educación
secundaria, incluidos la revisión y el fortalecimiento del
modelo de atención
de la telesecundaria» (Poder Ejecutivo Federal, 2001, p.
138). La Secretaría
de Educación Pública (sep) busca romper con el enfoque
academicista que ha tenido este nivel educativo desde sus orígenes
e implementar un enfoque basado en competencias generales, como
lo son la comprensión lectora,
las habilidades matemáticas y la transmisión de valores éticos
y ciudadanos; al mismo tiempo pretende reducir la cantidad de asignaturas
y aumentar el tiempo destinado a cada una de ellas. Cabe señalar
que la reforma ha enfrentado una serie de obstáculos y ha
tenido que transformarse en varias ocasiones, de forma que parece
haber perdido su carácter de «reforma
integral» y a la fecha no acaba de tomar forma definida.
La propuesta de reforma a la educación secundaria inició su
preparación
desde 2002, con la promoción por parte de la sep de un diagnóstico
en el que participaron varios cuerpos técnicos de diversos
estados de la república. Los aspectos analizados fueron
los siguientes:
- Cobertura y eficiencia
escolar.
- Situación laboral
del personal docente.
- Organización y funcionamiento
de las escuelas en sus diversas modalidades (general, técnica,
telesecundaria y para trabajadores).
- Opinión del
estudiantado sobre sus clases, sus maestros y su escuela.
Aun cuando todo indicaba que se iría a fondo con el sistema
en su totalidad, al parecer se trataría más bien
de una propuesta exclusivamente curricular. Lo que ha ocurrido
con este intento de reforma es una suerte de descontrol y desorganización
que evidencia falta de consenso y politización
del proceso de elaboración e implementación de la
misma. A pesar de que se han realizado debates y jornadas académicas
de análisis
de la reforma, el peso del snte ha sido muy evidente en el rumbo,
los tiempos y las negociaciones para concretarla. En la actualidad
existe un acuerdo firmado por la sep (Acuerdo 384) en el que se
marcan líneas de acción
y compromisos como los siguientes:
- Desarrollar un programa de información,
capacitación y asesoría técnico-pedagógica
para docentes y directivos.
- Diseñar, desarrollar e implementar
un sistema nacional de formación, capacitación, actualización
y superación profesional a corto, mediano y largo plazos.
- Mejorar los planes y programas de
estudio, así como la articulación de la educación
básica.
- Incluir la tecnología como
asignatura del currículo nacional.
- Renovar el modelo pedagógico
de la telesecundaria juntamente con la infraestructura y el equipamiento.
- Mejorar el modelo de gestión,
revisar el acuerdo de la sep sobre evaluación e implementar
el servicio de asesoría académica a las escuelas.
- Actualizar el marco normativo relacionado
con las funciones docentes.
- Fortalecer la infraestructura escolar.
- Impulsar estrategias para la innovación
pedagógica.
- Asegurar los fondos financieros necesarios
para la reforma, su seguimiento y evaluación.
- Garantizar que la misma no afectará los
derechos laborales y profesionales de los trabajadores de la educación.
7. Consideraciones finales
El análisis de las políticas educativas llevadas
a cabo en México
en los últimos años muestra diversos propósitos
encaminados a superar los grandes rezagos y limitaciones del sistema
educativo mexicano, a pesar de que, como ya destacamos al comienzo
del artículo, las políticas
neoliberales en lo económico aplicadas a la educación
no han sido efectivas para modificar la situación imperante
desde hace veinticinco años. Dado que una de las mayores
responsabilidades de los gobiernos es la conducción del
sistema de educación pública en sus distintos
niveles, buena parte de sus esfuerzos está dirigida a mejorar
el estado de dicho sistema, lo cual constituye una fuente importante
de legitimidad puesto que una parte muy significativa de la población
participa en las actividades educativas.
Ha sido a partir de los años ochenta que se ha establecido
por ministerio de ley que los gobiernos, al principio de su gestión,
elaboren un plan nacional de desarrollo del cual deriven los programas
sectoriales, entre los que se ubica el correspondiente a la educación.
Cada uno de los programas educativos contiene los propósitos,
objetivos, metas, acciones y políticas
que le permiten enfrentar los problemas que corresponden a los
diferentes niveles del sistema escolar mexicano, desde el preescolar
hasta el superior. Sin embargo, es relevante advertir que en la
mayoría de ellos los problemas a resolver
de un programa permanecen en el siguiente. Tal es el caso del acceso
y la cobertura, que se relacionan con la equidad; el del mejoramiento
de la calidad vinculado con la formación de los maestros
y los de la infraestructura y coordinación
del sistema. El que se reiteren en los diversos programas significa,
entre otras cosas, que su solución no es sencilla ni puede
darse de un día
para otro, sino que tendrá que alcanzarse como resultado
de esfuerzos a mediano y largo plazos.
Por último, y respecto a las dos reformas que se examinaron,
una de ellas se ha consolidado en virtud de su carácter
institucional y su capacidad para trascender tres administraciones
gubernamentales distintas, sin que esto signifique que el camino
haya sido fácil. La otra es aún incipiente,
y sus posibilidades de éxito dependerán de que reciba
el apoyo suficiente para conseguir el consenso y la aprobación
de los actores involucrados en su implementación.
Bibliografía
Alcántara, Armando (2005): Entre Prometeo y Sísifo.
Ciencia, tecnología y universidad en México y Argentina. Barcelona:
Pomares.
Arnaut, Alberto (1999): «La federalización educativa
y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación»,
en María
del Carmen Pardo (coord.), Federalización e innovación
educativa en México. México:
El Colegio de México, pp. 63-100.
Conde, Carola (1998): La educación de adultos vista como
política
pública, en Documentos de Investigación, n.º 27.
Zinacantepec: El Colegio Mexiquense. Disponible en: <http://www.cmq.edu.mx/docinvest/document/DI27140.pdf> [consulta:
abril de 2007].
Inee (2006): La calidad de la educación básica
ayer, hoy y mañana. México:
inee. Disponible en: <http://www.inee.edu.mx//index.php?option=com_content&task=view&id=
1907&Itemid=894>.
Latapí, Pablo (2004): La sep por dentro. Las políticas
de la Secretaría de Educación Pública comentadas
por cuatro de sus secretarios (1992-2004). México:
Fondo de Cultura Económica.
Martínez, Felipe (1998): «La planeación y la
evaluación
de la educación», en Pablo Latapí (coord.), Un
siglo de educación en México. Tomo I. México:
Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, Fondo de Cultura
Económica,
pp. 285-320.
Ornelas, Carlos (1995): El sistema educativo mexicano. La transición
de fin de siglo. México: Fondo de Cultura Económica.
— (1998): «El ámbito sectorial. La descentralización
de la educación en México. El federalismo difícil»,
en Enrique Cabrero (coord.), Las políticas descentralizadoras
en México
(1983-1993). Logros y desencantos. México: Miguel Ángel
Porrúa,
Centro de Investigación y Docencia Económica (cide),
pp. 281-348.
Poder Ejecutivo Federal (1983): Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988.
México:
Presidencia de la República.
— (1983): Ley de Planeación. México: Presidencia de la República.
— (1984): Programa Nacional de Educación, Cultura, Recreación
y Deporte 1984-1988. México: Presidencia de la República.
— (1989): Programa Nacional para la Modernización Educativa 1989-1994.
México: Presidencia de la República.
— (1995): Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000. México: Presidencia
de la República.
— (2001): Programa Nacional de Educación 2001-2006. México:
Presidencia de la República.
Sep (1992): Acuerdo Nacional para la modernización de la
educación
básica. México: sep.
— (1993): Ley General de Educación. México: sep.
Soriano, Rosa María (2007): Instrumentación de una nueva cultura
académica en las universidades públicas: ¿inmersión
o sujeción de la colectividad? Tesis de doctorado
en Pedagogía.
México: Facultad de Estudios Superiores Aragón, unam.
Viveros, Eréndira (2007): «La educación secundaria
en México.
Hacia una reforma integral». México: documento inédito.
Zedillo, Ernesto (1992): «La modernización educativa
y el tlc»,
en Técnica y Humanismo, revista del Colegio Nacional
de Educación
Profesional y Técnica (conalep), año XII, n.º 69,
octubre-noviembre, pp. 3-7.
Zorrilla, Margarita (1998): «Federalización, supervisión
escolar y gestión de la calidad de la educación»,
en Pablo Latapí (coord.), Un siglo de educación
en México. Tomo
I. México: Consejo Nacional para la Cultura y las Artes,
Fondo de Cultura Económica, pp. 321-357.
Notas
1 El autor agradece la colaboración prestada para este
artículo por Juan Fidel
Zorrilla, Eréndira Viveros, Rebeca Caballero y Dante Torres.
2 Algunos de estos ejemplos serían, para el caso de la
educación básica, la
Conferencia Mundial sobre Educación para Todos, celebrada
en Jomtien, Tailandia en
1990 y, para el caso de la enseñanza superior, la Conferencia
Mundial de Educación
Superior llevada a cabo en París, en 1998.
3 Esta parte del trabajo está basada en un ensayo inédito
de la ministra Eréndira
Viveros titulado «La educación secundaria en México.
Hacia una reforma integral», el cual
muy amablemente puso a mi disposición.
|
