Educación y política en contexto. Veinticinco años
de reformas educacionales en Argentina
Liliana Olmos *
* Investigadora del Centro de Investigaciones de la Facultad
de Filosofía y
Humanidades (CIFFyH), de la Universidad Nacional de Córdoba,
Argentina, y directora
asociada del Instituto Paulo Freire de Argentina.
SÍNTESIS: El artículo que nos ocupa reseña críticamente
las políticas educativas implementadas en los últimos veinticinco
años en el sistema educativo argentino, lo que implica, por un lado, identificar
el modo en el que el Estado docente es puesto en crisis al tiempo que va consolidándose
el Estado subsidiario, y por otro, registrar el enfrentamiento de adversarios
por el control de los sentidos, a partir de los cuales dichos actores sociales
definen sus acciones en la instalación de las propuestas neoliberales
en educación. Esta propuestas, fuertemente criticadas –y con promesa
de revertir su lógica– en las campañas electorales de estos
primeros años del siglo, no están agotadas estructuralmente porque
el neoliberalismo pedagógico, con un discurso proveniente del área
empresarial, pudo ubicarse exactamente «en el lugar discursivo donde se
sienten las fracturas del sistema educativo tradicional, para las cuales se carece
aún de otras respuestas» (Puiggrós, 1998).
Palabras clave: políticas educativas, neoliberalismo, Argentina.
SÍNTESE: O artigo que nos ocupa resenha, criticamente,
as políticas
educativas aplicadas nos últimos vinte e cinco anos, no sistema educativo
argentino, o que implica, por um lado, identificar o modo como o Estado docente é posto
em crise ao mesmo tempo em que vai se consolidando o Estado subsidiário
e, por outro, registrar o enfrentamento de adversários pelo controle dos
sentidos, a partir dos quais estes atores sociais definem suas ações
na instalação das propostas neoliberais em educação.
Estas propostas, fortemente criticadas – e com promessa de reverter sua
lógica – nas campanhas eleitorais destes primeiros anos do século,
não estão esgotadas estruturalmente porque o neoliberalismo pedagógico,
com um discurso proveniente da área empresarial, pôde se situar,
exatamente, “no lugar discursivo em que se percebem as fraturas do sistema
educativo tradicional, para as quais se carece ainda de outras respostas”.
(Puiggrós, 1998).
Palavras-chave: políticas educativas; neoliberalismo; Argentina.
Abstract: This article presents a critical review of the
educational policies deployed during the past twenty-five years
in Argentina. This entails, on the one hand, identifying the way
in which the Commonwealth as teacher has come to crisis while the
Commonwealth as a mere subsidiary rises. On the other hand, it
entails registering the dispute between adversaries for the control
of meanings that become the starting point from which social actors
define their course of action in the deployment of educational
neoliberal initiatives. These initiatives, strongly criticized
during the electoral campaigns of the first years of the century,
are not structurally exhausted since pedagogical neoliberalism,
with its discourse extracted from enterprise management, has been
able to position itself «in a place of discourse where the cracks of the traditional educative
system are more evident. Cracks that have not found and answer yet» (Puiggrós,
1998).
Key words: educational policies; neoliberalism; Argentina.
1. Introducción
Este trabajo se basa en los cambios que durante el último cuarto de siglo
se han realizado en las políticas educativas desarrolladas en Argentina
y en la profusa investigación –de objetivos y perspectivas diversos– sobre
los sustentos ideológicos, políticos y económicos, así como
en las múltiples relaciones entre estos –y sus resultados– con
los modelos de gobierno que se sucedieron desde la década de los ochenta
hasta el primer quinquenio de este siglo. Analizar esta evolución requiere
situarse dentro del marco de contextos institucionales, en la medida en que el
examen de los discursos asociados a dichas estructuras –el aparato del
Estado principalmente– permite comprender mejor su naturaleza y sus transformaciones,
a la vez que la compleja e inestable relación entre estos discursos y
las peculiares condiciones en que son producidos y/o recibidos, una relación
que obviamente remite a lo ideológico.
Concretamente, en nuestro caso equivale a identificar el modo
en el que el Estado docente es puesto en crisis al tiempo que va
consolidándose el Estado
subsidiario y registrar el enfrentamiento de adversarios por
el control de los sentidos a partir de los cuales dichos actores
sociales definen sus acciones en la instalación de la propuesta política, para entonces trazar «la
radiografía de las principales corrientes que atraviesan el campo neoliberal
en la educación argentina» (Echenique, 2003). Desplegaremos, entonces,
el argumento central que sostiene a las políticas educativas neoliberales,
esto es que los grandes sistemas escolares son ineficientes, inequitativos y
sus productos de baja calidad. De tal afirmación se infiere que la educación
pública ha fracasado y se justifican las políticas de reducción
de la responsabilidad del Estado en la educación, presentadas como la única
reforma posible. A tal fin, envueltas en una gran operación discursiva
nominada «la modernización educacional indispensable», se
difunde un conjunto de medidas como la descentralización y privatización
de los sistemas, la flexibilización de la contratación y la reducción
de la planta docente, la piramidalización y un fuerte control por parte
del gobierno nacional mediante la imposición de contenidos comunes y evaluaciones.
Así, en el proceso de rescatar la dimensión política de
la política educativa se expone cómo, en estos últimos años,
las políticas neoliberales han tendido a promover la transferencia de
los servicios educativos desde el Estado hacia la sociedad, la comunidad y la
familia. Transferir la responsabilidad de la educación a la comunidad –no
solo la responsabilidad de educar sino también la de financiar la educación– y
transferir decisiones que son parte de una escuela hacia los individuos, es parte
de un proceso que Argentina en particular y en los países latinoamericanos
en general, vivieron y todavía viven en estos últimos veinticinco
años, ya que estas políticas han tenido efecto excluyente, discriminatorio
y de refuerzo de las diferencias y las desigualdades que existen en el sistema.
Con acierto, Pablo Gentili (2007) señala que este es un proceso de mercantilización
de la educación en varias dimensiones, siendo la más general y
amplia, la progresiva pérdida de la noción de que en una sociedad
democrática la educación es un derecho social inalienable, lo que
implica que no puede estar sujeta a un proceso de compra y venta. Infelizmente,
la lógica organizativa del Estado neoliberal y la falta de cumplimiento
de los deberes constitucionales y democráticos por parte de los sucesivos
gobiernos hicieron que la educación fuera atravesada por este proceso
de mercantilización en varios niveles gracias a la penetración
del discurso empresarial al interior del sistema educativo. Este discurso afirma
la idea de «formar sujetos capaces de conseguir mejores empleos en el mundo
altamente competitivo de los negocios donde no habrá espacio ni bienestar
para todos», elevando así a virtud máxima el individualismo
y la competencia salvaje e imponiendo a la educación la misma lógica
del mundo de los negocios. Ahora bien, aunque en los países latinoamericanos
el Estado de bienestar no se ha realizado plenamente, sí ha sido una constante
referencia en el horizonte, incluso para los gobiernos conservadores.
Lo que hoy está en discusión es si la educación es un derecho
y si la escuela pública ha de seguir existiendo dentro de la esfera pública.
Y esto se vive actualmente de la misma manera tanto en el primer como en el tercer
mundo, aunque con intensidades diferentes. Ni siquiera es necesario usar en este
tema un discurso maniqueísta, puesto que lo que ha avanzado muchísimo
y ha penetrado capilarmente en la sociedad con gran fuerza es, más que
una ficticia destrucción apocalíptica de las escuelas, el discurso
que va creando un falso sentido común según el cual la escuela
pública es un modelo agotado1.
Es decir, que más que una transformación sustantiva de la institución
educacional, el neoliberalismo ha realizado una auténtica contrarrevolución
cultural al lograr que la ciudadanía aceptara como posible, deseable y
necesario que, acabada la era de la escuela pública, una dinámica
de mercado institucional solucione los problemas que no ha resuelto la enseñanza
pública. Semejante proceso de compleja construcción hegemónica –que
es como debe ser comprendida la estrategia de poder neoliberal– se implementa
a través de un conjunto de reformas construidas por esta retórica
en el campo educacional. En efecto, para la búsqueda de salida de la crisis
capitalista iniciada a finales de los años sesenta y claramente manifestada
durante la década de 1970, el neoliberalismo diseña una dinámica
de construcción dominante, expresada en un ambicioso proyecto de reforma
material a la vez que discursiva-ideológica de la sociedad. Sus principales
exponentes intelectuales (Gentili, 1990) reconocieron que la construcción
de ese nuevo «sentido común» a partir del cual las mayorías
comenzarían a defender como propias a las recetas elaboradas por las tecnocracias,
era uno de los desafíos prioritarios para garantizar el éxito en
la construcción de un orden social regulado por los principios del libre
mercado y sin interferencia de la «siempre perniciosa» actuación
del Estado.
En función de estudiar estos matices del pensamiento neoliberal, es acertado
separar las décadas de 1980 y 1990 porque como bien señala Echenique
(2003), a los términos que definían el proyecto conservador de
los años ochenta –individuo, competencia, eficiencia y descentralización– les
suceden los análisis por duplas de los años noventa –democracia
y competencia, equidad y desempeño– unidos al acento en la fijación
de líneas por parte del gobierno central y la descentralización
administrativa. Promediando la década de 1990, en lo que se ha dado en
llamar ciclo de reformas de segunda generación, ya no se pregona el Estado
mínimo sino el Estado eficaz, en el marco de un proceso de elitización
de la formulación y difusión de los diagnósticos y propuestas
educativas con franco predominio de lo económico sobre lo político
y de lo global sobre lo local. En el espacio de elaboración, conducción
y puesta en práctica de políticas educativas de Argentina, como
también de otros países latinoamericanos, se encuentra un actor
denominado analista simbólico, una categoría emergente definida
por Cecilia Braslavsky (Braslavsky y Cosse, 1996) como:
[...] investigadores profesionales [que] en la década de los años
ochenta estábamos dedicados a la generación de conocimientos. La
inmensa mayoría de nosotros habíamos sido excluidos de las universidades
nacionales por los gobiernos militares. Los procesos de democratización
de América del Sur trajeron para nosotros la posibilidad de inserción
en los procesos de diseño y desarrollo de políticas públicas
del sector educación.
Un grupo especial dentro de los analistas simbólicos está constituido
por los intelectuales reformadores, cuyos miembros proceden
de instituciones como la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(flacso) y el Centro de Estudios Laborales (cedel) en la Argentina;
la Comisión Económica
para América Latina y el Caribe (cepal) en el Uruguay; las fundaciones
Carlos Chagas y Getulio Vargas de Brasil, y en Chile, flacso, el Centro de Investigación
y Desarrollo de la Educación (cide) y el Programa Interdisciplinario de
Investigaciones en Educación (piie). Su perfil profesional comparte ciertos
modos de encarar y de analizar los procesos de reforma educativa, con variantes
derivadas de la diversidad de posiciones políticas, teóricas e
ideológicas. Es interesante observar este actor-colectivo, el de los trabajadores
simbólicos que en muchos casos se insertaron luego en los organismos estatales
como intelectuales reformadores, porque es el único actor que se
reconoce como tal en el momento del desarrollo de las políticas. También
es interesante analizar su interrelación y condicionamiento mutuo con
otros actores-colectivos –los equipos técnicos de los organismos
de crédito multilateral y los organismos de cooperación específica
y los sectores políticos tradicionales y cercanos al partido gobernante– durante
la toma de decisiones en el escenario del Ministerio de Cultura y Educación
de la Nación (mce) (Romero y Romero, 2004). Huelga decir que dentro del
actor-colectivo definido como «organizaciones internacionales», de
preponderante participación en las reformas estructurales de ajuste y
los programas de políticas públicas de toda la región, se
encuentran el Banco Mundial (bm) y el Banco Interamericano de Desarrollo (bid).
Aunque los fondos frescos de los préstamos del bm y del bid junto con
sus programas y «recetas» para la implementación, los hacen
aparecer como los referentes más relevantes, no se puede marginar la presencia
de la unesco, la Organización de Estado Americanos (oea) y de la Organización
de Estados Iberoamericanos (oei) en una función de aval o transferencia
de legitimidad a la hora de llevar a cabo la transformación en materia
educativa.
De esta forma, el proceso decisorio en el sector educativo se
instaló por
medio de un complejo sistema de interacciones de poder derivado de un juego de
prácticas y actores esencialmente gubernamentales, complementado por el
funcionariado internacional devenido en inteligencia auxiliar de los gobiernos,
no solo en Argentina sino a nivel global. Si bien entre estos actores colectivos
no se registró nivel importante de disenso en la instancia diagnóstica,
esta colaboración inicial no impediría el surgimiento de diferencias
fundamentales en el transcurso de los procesos de implementación, que
aumentaría luego con el resquebrajamiento del consenso político
del gobierno a fines de la década de los noventa. En esta instancia, habrán
de ser los actores tradicionales del mce quienes tomarán la posta del
diálogo más estrecho con los funcionarios de los organismos multilaterales
de crédito, en función de asegurar la continuidad de los programas
y préstamos en las jurisdicciones todavía bajo el poder del partido
gobernante. Entonces, el presente análisis crítico focalizará sobre
el entramado de actores intervinientes en el proceso decisorio de las políticas
educativas de los últimos veinticinco años y, particularmente,
en la búsqueda de responsabilidades en las etapas de formulación
y adopción de reformas en el escenario protagónico del reformador
casi excluyente –mce– en el marco de la nueva concepción del
Estado.
2. La década de 1980
Aunque la dictadura militar iniciada en 1976 había implementado significativos
cambios en el sistema educativo como la transferencia de escuelas de nivel primario
del ámbito nacional a las provincias, incluyendo la responsabilidad por
el financiamiento de sus sistemas educativos, quince años después
un gobierno democrático finalizaría este proceso de descentralización –pilar
de políticas educativas neoliberales– en el nivel de educación
secundaria. Otro antecedente importante ocurrido durante ese gobierno de facto
finalizado en 1983 fue la intervención del gobierno en las universidades,
con la imposición de la política de cupos, exámenes de ingreso
y arancelamiento. En consecuencia, la democratización interna y externa
del sistema educativo será central en la agenda del gobierno de Raúl
R. Alfonsín (1983-1989). Campañas de alfabetización, libre
ingreso a todos los niveles del sistema educativo, libertad de cátedra
y de agremiación de estudiantes y docentes, reincorporación de
docentes cesanteados y estudiantes expulsados por la dictadura, normalización
de las universidades nacionales, son algunas de sus acciones en materia educativa.
Pero sin duda, el hecho más significativo de este período fue la
convocatoria –hecha por Ley n.º 23.114/84– y posterior realización
en 1986, del Congreso Pedagógico Nacional, que representaba la oportunidad
de implementación de políticas educativas de signo progresista,
aunque en la práctica fue cooptado por los sectores más conservadores
de orientación católica, muchas de sus propuestas –presencia
de los valores religiosos, la familia como agente natural de la educación,
el papel subsidiario del Estado, la promoción del sector privado– no
serán adoptadas por el gobierno de Alfonsín y tendrán que
esperar hasta la siguiente década –gobiernos de Carlos S. Menem
(1989-1999)– para constituirse en base «legítima» de
la política educacional oficial.
Uno de los principales ejes de la política educativa de esta administración
democrática fue la transferencia a las jurisdicciones provinciales de
todos los servicios nacionales de educación –exceptuando los universitarios–,
medida a la que se le otorgó una significación clave, transformándola
en equivalente a una descentralización de la educación destinada
a facilitar la democratización del sistema. Lo que se determinará posteriormente
es que el instrumento propuesto –Ley n.º 24.049 de Transferencia a
las Provincias y a la Municipalidad de Buenos Aires de servicios educativos– no
fue consistente con el objetivo declarado de una descentralización conducente
a mayor democratización, ya que en realidad, se estaba frente a una política
de subsidiariedad del papel del gobierno nacional en materia de educativa, habida
cuenta de que las políticas de subsidiariedad han tenido facetas en las
que abiertamente se favorece al sector privado por la vía de la desregulación
de las condiciones de organización y académicas, así como
del uso activo de los fondos públicos para su financiamiento. Por ello,
es crítico rastrear políticas encubiertas de subsidiariedad en
función de detectar si las acciones que se proponen benefician a determinados
sectores, a unos pocos o al interés general y si, como en los casos anteriores,
el tipo de transferencia propuesta lleva a reforzar las heterogeneidades regionales
ya existentes y a agudizar la diferenciación entre la escuela pública
y la escuela privada.
Antes de adentrarnos en la implementación de reformas neoliberales en
el sistema educativo argentino durante la siguiente década, convendría
examinar brevemente la incidencia de una crucial usina de la propuesta educativa
neoliberal: los organismos internacionales de crédito con mayor visibilidad
en el panorama educativo de los países en desarrollo –fmi, bm y
bid– cuyas propuestas articuladas en paquetes de medidas cumplen una función
disciplinadora dentro de la economía capitalista internacional, aunque
como bien señala Atilio Borón (2001), dicha capacidad no es global
sino que concentra su eficaz intervención casi exclusivamente en América
Latina y África, en muchísimo menor medida en Asia y de forma nula
por completo en las economías desarrolladas.
2.1 Organismos internacionales y reformas educativas
Desde la década de los setenta el programa de reformas impulsado por el
neoliberalismo en Latinoamérica fue expandido progresivamente por los
organismos financieros internacionales –especialmente el bm, fmi y bid– asumido
por las élites políticas y económicas locales y suscripto
por todos los gobiernos de la región bajo el llamado Consenso de Washington.
Es decir que, más allá del desempeño de funciones técnicas –orientar
las políticas económicas, supervisarlas, certificar «buena
conducta» y conceder préstamos–, el bm y el fmi se convirtieron
en un gigantesco think tank del neoliberalismo (Echenique,
2003), gracias a la producción de estudios de todo tipo que luego serían la base
para las recomendaciones «técnicas» y no políticas,
pragmáticas e ideológicamente «neutrales» toda vez
que no parten de un ideario explícito, como es el caso de otros actores
colectivos –Doctrina Social de la Iglesia para el tradicionalismo católico–.
El análisis exhaustivo de cada organismo no es el objeto del presente
trabajo, por lo que la elección recaerá en el bm como ejemplo
paradigmático de capacidad de «aprendizaje», la cual quedó demostrada
en el diseño e implementación de las reformas de segunda generación,
luego de las resistencias sociales a los fracasos de las políticas inspiradas
en las reformas de primera generación, y la consiguiente resignificación
del lugar del Estado en relación a estas transformaciones históricas.
Como señala José Luis Coraggio (Coraggio y Torres, 1997), la fuerza
del bm deriva fundamentalmente de la presentación de su propuesta educativa
como una propuesta fundamentada por un conjunto de investigaciones empíricas.
Aunque dichos estudios fueron hechos con una metodología econométrica,
realizada en pocos países y con muestras y procedimientos muy diferentes,
sus conclusiones son generalizadas a un modelo universal que provee, en cada
lugar en que se aplica, similares diagnósticos y propuestas. En el período
que nos ocupa, en Argentina se pueden señalar dos momentos distintivos
de la actuación del bm:
- La emisión en 1983 del documento «Reasignación
de recursos para el mejoramiento de la educación en Argentina»,
donde se recomiendan el establecimiento del sistema nacional de evaluación,
la descentralización de la educación secundaria, el fortalecimiento
de la administración del subsector universitario en el nivel nacional
y otras medidas que el gobierno de Alfonsín no implementa, pero que ocho
años después son metas cumplidas por el gobierno
de Menem.
- La creación en 1993 de la Secretaría
de Políticas Universitarias (spu) en el mce, luego de la cual la relevante
estimación del bm es que se ha producido un alineamiento de las políticas
gubernamentales con aquellas recomendadas por la institución, en lo que
considerará uno de los motivos y condición favorable para su intervención
en un proyecto de reforma de la educación superior argentina2.
Ahora bien, siendo la meta del bm lograr que los Estados reduzcan
drásticamente
los gastos en educación, su recomendación fundamental es la de
dejar de financiar la educación media y superior y desplazar la atención
hacia la enseñanza básica, donde la inversión sería
más eficaz «y así hacer más eficiente el gasto con
el fin de lograr una equidad en la provisión de educación a la
población» (bm, 1995). Es importante recuperar aquí la observación
de Adriana Puiggrós3 sobre el ambiguo uso de nociones como la de «equidad»,
a las que la retórica neoliberal le interesa colocar junto a «gratuidad» y
establecer así que «la gratuidad será equitativamente distribuida,
de acuerdo con el criterio del funcionario y no a la letra fiel de la ley, según
la definición del término en español» (Puiggrós,
1996).
Profundizando el análisis, se comprende que la incompatibilidad es uno
de los problemas del traslado de categorías del mercado a la educación;
así, la categoría «calidad» puede ser incompatible
con la equidad si no se la considera en forma conjunta con la extensión
del derecho a la educación. La propuesta de establecer «ranking
de escuelas» a partir de las mediciones es incompatible con la equidad
desde que los alumnos en desventaja se concentrarán en las peores escuelas
y los más aventajados en la mejores. La categoría «competencia» puede
perjudicar a la equidad en tanto que las escuelas, para ser competitivas, pueden
expulsar a los diferentes, a los desposeídos, quienes les «bajan» la performance para
competir. Sin embargo, el bm es uno de los actores que contribuyó significativamente
al doble proceso de transposición de categorías del mercado a la
educación, ocurrido desde fines de los años ochenta, esto es, el
desplazamiento discursivo del problema de la democratización al de la
calidad y la transferencia de contenidos que caracterizan la discusión
sobre calidad en el campo productivo-empresarial hacia el campo de las políticas
educativas y hacia el análisis de los procesos pedagógicos.
3. La década de 1990
El escenario político-social de los años noventa fue de tan profundas
y vertiginosas transformaciones que los efectos de estos cambios erosionaron
el poder de todas las grandes organizaciones, en primer lugar el de los Estados
nacionales (Kliksberg, 1997; García Delgado, 1998). En Argentina, la matriz «estado-céntrica» del
Estado de bienestar adoptada en los años cuarenta, había entrado
en crisis a mediados de la década de 1970, aunque recién a fines
de la siguiente dio inicio a una reforma del Estado que tuvo como objetivo inicial
garantizar la apertura de la economía, reducir el déficit fiscal,
eficientizar el gasto y continuar con la transferencia de políticas sociales
y educacionales a las provincias.
Estas medidas –entre otras– se justificaron en la necesidad de generar
condiciones para la radicación de capitales y mejorar la competitividad
del país para hacer frente a los desafíos que implicaba la globalización.
Al decir de García Delgado:
[...] se trató de un «shock liberal», de una nueva «revolución
desde arriba» típica de los procesos de modernización latinoamericanos,
donde el Estado tiene un papel primordial para adecuar las relaciones económico-políticas
con el centro, llevando a cabo una fuerte intervención estatal para instaurar,
paradójicamente, una sociedad de mercado (García
Delgado, 2003).
Para que se pudieran implementar las reformas educativas en la
Argentina de los años noventa, la legislación jugó un papel fundamental al
habilitar desde el punto de vista jurídico, la imposición del modelo
neoliberal en el campo educativo, lo que marcaría para Pablo Gentili la
clausura del debate acerca de la democratización de la educación
y el predominio del discurso de la calidad y la eficiencia invalidando la reflexión
pedagógica. En este sentido, la política educativa de la administración
de Carlos S. Menem cristalizó el rol subsidiario del Estado, desregulando
los pocos controles que aún tenía sobre la actividad privada en
el contexto de un fuerte ajuste estructural y de «descarga del gasto social
en los niveles más bajos del Estado y de la comunidad» (Tiramonti
2004). Diferentes analistas coinciden en señalar que en la reforma educativa
de esta década se reconocen tres componentes esenciales:
- La descentralización
del sistema educativo.
- La preocupación
por la cobertura, calidad, eficiencia y equidad.
- La configuración de un nuevo
rol del Estado central, ordenado hacia la «operacionalización» de
los cambios estructurales y la legitimación de sus decisiones
en un sistema educativo descentralizado.
La estrategia utilizada fue la sanción y promulgación, en 1993,
de la Ley Federal de Educación (lfe), que ha sido definida como el intento
gubernamental de marcar un quiebre histórico en el ordenamiento del sistema
educativo argentino. La lfe resultó el «andamiaje apto para un movimiento
centralizador de los recursos del sistema, así como la legalización
de acciones destinadas a controlar al conjunto de los actores del sistema educativo» (Romero
y Romero 2004). Hay que observar aquí que a la hora de la aplicación
de dicha ley, las provincias argentinas mostraban enorme disparidad en el funcionamiento
de sus sistemas educativos, por lo que la lfe logró fragmentar aún
mucho más cualquier intento de federalismo educativo, convirtiendo el
país en veinticuatro4 sistemas educativos distintos y más
de cincuenta maneras de articular los distintos niveles del sistema educativo.
Un examen comparado de la retórica utilizada en la lfe mostrará numerosos
conceptos trasladados de los documentos emitidos por el bm, tales como equidad,
calidad, eficiencia y eficacia en la gestión y en las inversiones, reconversión
laboral docente, competitividad, adecuación a las necesidades y requerimientos
locales.
Como señala Héctor F. Bravo:
[...] la inclusión del término «equidad» reconoce
hoy una inspiración neoconservadora conforme a la política de fiel
y el Banco Mundial. Y valga la insistencia: la mención de la equidad después
de la gratuidad contribuye a oscurecer el sentido de la frase [...] En efecto,
el término equidad puede dar a lugar a interpretaciones que lleguen hasta
equipararlo con arancelamiento y esta parece ser hoy la posición
oficial, en el orden nacional (Bravo, 1998).
Entonces, el conservadurismo que en educación a mediados de los años
sesenta había intentado su primera reforma, logrará instalarse
como modelo hegemónico en la década de los noventa. Más
de diez años de aplicación de la lfe –que había sido
presentada como refundadora de un nuevo sistema educativo– significaron
la exclusión del sistema educativo para los sectores más
pobres de la sociedad, aquellos cuyas demandas educativas aseguraba
atender.
A la hora de implementar prácticas decisionales –marcadamente verticales
y descendentes—, la administración pública se vio sometida
a una permanente tensión entre tradición y modernización.
Es así que la igualdad jurídica como garantía del proceso
de transformación no logró superar lo meramente formal y sus consecuencias
en el devenir posterior a los años noventa serán catastróficas,
como bien se planteará en las demandas de derogación de la lfe –finalmente
obtenida– en el presente siglo. La configuración de un modo de regulación
del sistema educativo originado en un número cada vez mayor de fuentes – el
Estado nacional, los Estados provinciales, los poderes locales y la influencia
de los padres a través de mecanismos de opción de mercado–,
afectaría la gobernabilidad del sistema educativo y a las escuelas de
diversas maneras, por ejemplo, otorgándoles discursivamente mayor autonomía
pero sin desarticular la maraña de disposiciones burocráticas que
las regulan y controlan, con lo cual se estimulan procesos de producción
de fragmentación, jerarquización y discriminación en el ámbito
institucional de las mismas, en efecto «mosaico» (Miranda
y otros, 2006b).
4. Primeros siete años de la década
de 2000
Aunque la Argentina post default y post convertibilidad
ha generado, en el contexto de altos niveles de pobreza, desempleo
y exclusión, transformaciones
significativas –que incluyen desde una articulación diferente con
los organismos internacionales hasta la generación de nuevas modalidades
de gestión de políticas sociales–, esta etapa plantea importantes
desafíos a nivel macro y micro económicos. Dichos desafíos
se dan en el diseño e implementación de políticas superadoras
de los fundamentalismos neoliberales, que privilegien la búsqueda de alternativas
en torno al desarrollo local y a los modelos de economía social, en función
de reorganizar la actividad económica y las relaciones sociales «desde
abajo».
En este marco, a fines del año 2005 el Congreso sanciona la Ley n.º 26.075,
de Financiamiento Educativo, apoyada por sectores como el conformado por los
quinientos hombres de negocios mas importantes del país, cuyo planteo
central es anudar la inversión en educación a la marcha del pbi,
incrementándola –en los siguientes cuatro años– hasta
el 6% del pbi, algo que ya estaba contemplado en la anterior lfe. Esta nueva
ley también apela «a las responsabilidades de inversión compartida» con
los sectores privados y a un mayor compromiso en la inversión en educación
por parte de las provincias, demanda que no todas están en condiciones
de afrontar debido a que entre el 85% y 95% de sus presupuestos educativos actuales
está destinado a salarios docentes, unido a la restricción impuesta
por las leyes de responsabilidad fiscal y de financiamiento ordenado –sancionadas
a pedido del fmi– que impiden a las provincias aumentar sus gastos corrientes
si no tienen superávit fiscal, previa deducción de las deudas contraídas
con la nación.
En diciembre de 2006 se promulga la Ley n.º 26.206, de Educación
Nacional, la cual, juntamente con la Ley de Financiamiento Educativo, ha contado
con el apoyo de la Confederación de Trabajadores de la Educación
(ctera), cuyos dirigentes presentaron a ambas como el resultado de la lucha por
la derogación de las leyes del neoliberalismo de los años noventa5,
a pesar de las concesiones a la Iglesia, la falta de mayores regulaciones al
campo privado y de no haber avanzado más en la democratización
de la educación. Este enunciado está lejos de poseer consenso entre
diversos actores colectivos comprometidos con la educación en el país
y en la región, quienes prefieren analizar esta etapa de la política
educativa argentina en términos de continuidades más que de rupturas,
denominándola etapa de transición. Así, la meta principal
en la nueva ley de financiamiento educativo de que la inversión en educación
alcance el 6% del pbi hacia el 2010, es una cifra menor a las inversiones que
el presupuesto nacional destinaba a educación hacia el 2001, lo que lleva
a que algunos especialistas afirmen que el supuesto financiamiento no hace más
que ocultar un profundo ajuste6. Coincidiendo en que a trece años de la
lfe el sistema está desarticulado y con fuertes desniveles en cuanto a
oportunidades de escolarización y aprendizajes reales, Flavia
Terigi (2006) observa que:
La situación actual del sistema educativo, ¿es producto del federalismo
per se o se debe a un modo insuficiente y aun equivocado de estructurar las bases
de ese federalismo? [...] no se trata de recentralizar funciones que hoy tienen
las provincias en el gobierno nacional, sino de robustecer el basamento jurídico
del federalismo (que es constitucional y por tanto no optativo) sin confundirnos:
un sistema diversificado no es sinónimo de descoordinación
o de inequidad. Con la lógica del «sistema único»,
la integración educativa en el Mercosur, por ejemplo, sería una
meta imposible. La experiencia de la Unión Europea muestra que pueden
coexistir organizaciones escolares diferentes sin que eso sea contrario a la
homologación de aprendizajes; si es posible entre países, no hay
razones para que no sea posible entre provincias de un mismo país.
5. Conclusiones
Las décadas de 1980 y 1990 estuvieron marcadas, en Argentina en particular
y en América Latina en general, por un consenso en torno a la implantación
del modelo neoliberal que se tradujo en una reducción del Estado, un avance
de procesos privatizadores y una mayor liberalización y mercantilización
de las economías, con el consiguiente impacto en el sector educativo.
El retiro del Estado de sus funciones como generador, regulador y supervisor
del funcionamiento del sistema educativo es un resultado de las políticas
económicas aplicadas en el marco del denominado Consenso de Washington,
que ve al Estado como «subsidiario» y a las políticas públicas
como residuales, solo actuando donde el mercado no llega. Bajo esta lógica,
en el ámbito de la educación se produjo también una sustracción
de conocimiento y cultura del dominio público que acentuó la concentración
de los productos del saber y fue consolidando la transformación
de la educación, concebida como un bien y un derecho fundamental de histórico
carácter inclusivo, en un servicio privado comercializado por corporaciones
multinacionales con el esperable correlato de exclusión7.
En esta reseña de la reaparición de las reformas educacionales
en las agendas políticas, discursos y programas de ministerios nacionales
y organismos internacionales, se han podido observar las características
comunes en los textos y discursos que marcan la persistencia de las políticas
educativas de tendencias neoconservadoras y neoliberales, como también
su genealogía, conexiones y correspondencias condensadas en «paquetes
de reformas» propuestas por los organismos internacionales
y adoptadas por los sucesivos gobiernos, asesorados por analistas simbólicos y think
tanks nacionales cuya agenda de coincidencias es muchísimo mayor que
sus matices diferenciales (Echenique, 2003). Aunque estos actores se presentaban
como formuladores de análisis y recomendaciones de naturaleza «técnica» y
no política, su pertenencia a organizaciones y partidos políticos
con claras orientaciones ideológicas, obviamente quita imparcialidad a
las propuestas para la reforma del sistema educativo argentino. Si bien los triunfos
electorales recientes –desde 2003– están directamente vinculados
con una crítica muy fuerte al discurso del neoliberalismo y una promesa
de revertir esta lógica, no podemos afirmar que las políticas educativas
neoliberales estén agotadas estructuralmente. Como acertadamente nos recuerda
Adriana Puiggrós, en muchos países latinoamericanos, entre los
cuales Argentina es ejemplar, el neoliberalismo pedagógico
ha sido posible porque fue asumido como estrategia por gobiernos
que contaron con el amplio voto popular.
La condición necesaria para que una política educacional, un proyecto
curricular o una experiencia educativa tengan viabilidad es que los sujetos implicados
crean en su necesidad o al menos se resignen a tomarla como la única solución
existente [...]. El neoliberalismo pedagógico se ubicó exactamente
en el lugar discursivo donde se sienten las fracturas del sistema educativo tradicional,
para las cuales se carece aún de otras respuestas (Puiggrós,
1998).
Está claro, entonces, que en este contexto el rol del Estado será el
de pensar una política educativa que reconozca que la educación
es un derecho humano, un derecho social y en tanto tal, una responsabilidad
del Estado.
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Notas
1 Entrevista a Pablo Gentili en el diario La Capital, Rosario,
Santa Fe, 15 de
septiembre de 2007.
2 Daniel Cano, en cita de Mariano Echenique (2003): La propuesta
educativa
neoliberal. Rosario, Santa Fe: Homo Sapiens.
3 Ministra de Educación de la provincia de Buenos Aires desde
diciembre de
2005 hasta diciembre de 2007.
4 El territorio de la República Argentina está dividido
en veintitrés provincias y
una ciudad autónoma, Buenos Aires, capital de la Nación
y sede del gobierno federal.
5 «La Ley Federal de Educación ha sido derogada».
Nota de opinión de la
Secretaria de Educación de CTERA publicada el 15 de diciembre
de 2006 en <www.ctera.org.ar>.
6 «Educación, recursos y algo más», entrevista
a Daniel Filmus publicada en el
diario Clarín, sección Opinión, el 19 de mayo
de 2005. En la misma, el ministro Filmus puso
en duda de que pueda realizarse un traspaso del 6% del PBI a educación: «No
es la primera
vez que el país se lo propone. Ya en 1993 el Congreso de la
Nación había votado una ley
(Ley Federal de Educación) que fijaba una meta similar que,
como todos sabemos, no se llevó
a la práctica». Disponible en <http://www.clarin.com/diario/2005/05/19/opinion/o-02901.htm>.
7 Entrevista de Lucía Álvarez a la economista Ariela
Ruiz Caro en Referencias,
n.º 22, boletín del Foro Latinoamericano de Políticas
Educativas (FLAPE), octubre 2007.
Disponible en <http://www.foro-latino.org/flape/boletines/boletin_referencias/boletin_22/
referencias22_entrevista.htm#entrevista2>.
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