Educación, Estado y política en Uruguay: Del imaginario
estatista
al ascenso de los corporativismos
(o la nostalgia de la hegemonía)
Adriana Marrero *
Graciela Cafferatta **
[...] planteando todas las cuestiones en torno a las
cuales hierve la lucha no sobre un plano corporativo sino
sobre un plano universal y creando así la
hegemonía de un grupo social fundamental sobre una
serie de grupos subordinados [...].
Antonio Gramsci
Daremos la batalla por nuestras reivindicaciones, dispuestos
a tomar las medidas de lucha que sean necesarias, inclusive la huelga
por tiempo indeterminado.
Federación Nacional de Profesores, nov. de 2007.
* Profesora del Departamento de Sociología y Economía
de la Educación de la
Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación (FHCE),
y de la Facultad de Ciencias
Sociales, ambas de la Universidad de la República (UdelaR),
Uruguay.
** Integrante del equipo de investigación del proyecto «Formación
docente
y producción científica para la sociedad del conocimiento.
La bifurcación como obstáculo»,
a cargo de la Prof.ª Adriana Marrero. Es funcionaria en la
Gerencia de Recursos Propios
de la Administración Nacional de Educación Pública,
Uruguay.
SÍNTESIS: En este artículo se intenta mostrar uno de los –tal
vez ines-perados– efectos perversos de la prédica neoliberal
de los años ochenta, que consiste no ya en el retiro del Estado como educador,
sino en la erosión de su legitimidad para la construcción del espacio
público como un lugar donde se diriman los conflictos de intereses, a
través de su articulación en la producción de una hegemonía
que logre superar la simple puja corporativa. El trabajo examina la coyuntura
educativa actual, marcada por un conflicto donde predomina el peso de las corporaciones,
en el contexto del ascenso de un gobierno de izquierdas y sobre el tras-fondo
de la trayectoria histórica del Uruguay, caracterizada por el papel clave
del Estado no solo para la conducción e impulso de políticas sociales
y educativas de avanzada sino mucho antes, para la constitución misma
de la nacionalidad «oriental». Luego de un rápido repaso por
algunos hitos claves del proceso histórico, el artículo se centra
en las políticas educativas aplicadas desde la restauración democrática
a mediados de la década de 1980, en la resistencia a la liberalización
y a la implementación de líneas de política en el momento
actual, para concluir, que la educación uruguaya, detenida y en declive,
parece estar naufragando en una lógica de disputa entre un gobierno que
ha abandonado su rol propositivo en cuanto a un proyecto educativo inclusivo
y hegemónico, y unos sindicatos que no logran llegar al momento en que «la
conciencia de que los propios intereses corporativos, en su desarrollo actual
y futuro, superan los límites de la corporación» (Gramsci,
1972).
Palabras clave: política educativa; corporativismos; Uruguay; sociología
de la educación.
SÍNTESE: Neste artigo tenta-se mostrar um dos –talvez inesperados-
efeitos perversos da prédica neoliberal dos anos oitentas, que já não
consistia na retirada do Estado como educador, senão na erosão
de sua legitimidade para a construção do espaço público
como um lugar onde se dirimam os conflitos de interesses, através da sua
articulação na produção de uma hegemonia que consiga
superar o simples confronto corporativo. Este trabalho examina a conjuntura educativa
atual, marcada por um conflito onde predomina o peso das corporações
no contexto da ascensão de um governo de esquerda e sobre o transfundo
da trajetória histórica do Uruguai, caracterizada pelo papel fundamental
do Estado não somente como condutor e impulsionador de políticas
sociais e educativas de vanguarda, senão muito antes, na constituição
da própria nacionalidade “oriental”. Após uma rápida
revisão de alguns momentos decisivos do processo histórico, o artigo
centra-se nas políticas educativas aplicadas desde a restauração
democrática a meados da década de 80, na resistência à liberalização
e à aplicação de linhas de política no momento atual,
para concluir que a educação uruguaia, detida e em declive, parece
estar naufragando numa lógica de disputa entre um governo que abandonou
seu papel de liderança do projeto educativo inclusivo e hegemônico,
e uns sindicatos que não conseguem chegar ao momento em que “a consciência
de que os próprios interesses corporativos, em seu desenvolvimento atual
e futuro, superem os limites da corporação” (Gramsci,
1972).
Palavras-chave: política educativa; corporativismos; Uruguai; sociologia
da educação.
ABSTRACT: In this article we will try to show one of the
otherwise unexpected evil effects of the neoliberal discourse of
the ‘80s. This effect is not
the withdraw of the Commonwealth as an educator, but the erosion of its legitimacy
to create public space as place where conflicts of interest can be settled through
the coordinated production of an hegemony that can overcome mere corporate disputes.
This paper examines the current educational situation. A situation noted for
a conflict in which corporations have a strong predominance and with the context
of the rise of a left-winged government, and also with the background of the
historical course of Uruguay, noted for giving the Commonwealth a key role not
only in the management of cutting edge social and educational policies, but also
in the very constitution of the «eastern» sense of nation. After
quickly reviewing some key milestones of the historical process, the article
is focused on the educational policies applied since the return of democracy
during the 80s and on the objections to liberalization and deployment of current
policies. The conclusion is that Uruguayan education has declined and has stopped
progressing, and it seems to be collapsing in the dispute between a government
that has quitted its role in an hegemonic and inclusive educational project,
and the unions that cannot reach that moment in which «the awareness of
their own corporate goals, in their current and future development, go beyond
the boundaries of the corporation» (Gramsci, 1972).
Key words: educational policy; corporatism; Uruguay; sociology
of the education.
1. Introducción
La expansión global de las políticas económicas neoliberales
ha tenido efectos duraderos, diversos y, a veces, inesperados. En un país
como Uruguay, que logró mantener su aparato estatal prácticamente
intacto frente a la ofensiva privatizadora de la década de 1990, erigiéndose
por ello en una notable excepción en el contexto latinoamericano, el liberalismo
económico logró, con todo, dejar su huella, sin duda persistente,
si bien más tenue o más enmascarada. Aunque nada o casi nada se
privatizó en Uruguay, el país ya no fue el mismo después
de la feroz prédica antiestatista llevada a cabo desde la ortodoxia liberal.
El ascenso de los corporativismos fue uno de aquellos efectos, tal vez inesperado,
de la ola liberalizadora de los años noventa. El propósito del
artículo es revisar, sobre un trasfondo histórico, las políticas
educativas impulsadas por los sucesivos gobiernos uruguayos en las últimas
décadas para mostrar algunos de aquellos fenómenos y su impacto
en la actual coyuntura, marcada por un conflicto entablado por la enseñanza
contra el primer gobierno de izquierdas.
2. El imaginario estatista y democrático,
y sus enemigos
Uruguay tiene una larga tradición de estatismo. Ya desde sus orígenes
como país independiente construye una identidad nacional fuertemente referida
al aparato estatal como motor de desarrollo, garantía de igualdad y de
integración social. El país conoce un proceso de modernización
temprano, que se inicia en las últimas tres décadas del siglo xix,
y, desde comienzos del xx, se instaura un Estado de bienestar que genera atracción
de importantes contingentes de inmigrantes e impulsa una activa política
de integración. La educación, y en particular la escuela pública,
constituye un elemento clave en ese proceso, debido al enorme éxito obtenido
en la alfabetización de la población criolla y de los nuevos inmigrantes,
y en su capacidad de formación tanto de los ciudadanos requeridos por
el todavía incipiente Estado democrático, como de trabajadores
para los numerosos puestos en las nacientes empresas, públicas
y privadas.
La crisis de la segunda posguerra mundial señaló un punto de inflexión
en un país que ocupaba, en 1950, el primer lugar en Latinoamérica
en términos de pbi per cápita. En el contexto global de la Guerra
Fría, y dentro del país, en el de la insurgencia armada, el ascenso
del autoritarismo y el quiebre democrático (1973-1984) marcan un definitivo
antes y después en la historia uruguaya y en la de su educación,
que durante el período dictatorial sufrió los embates de un férreo
control ideológico. Este control llevó a la destitución
de cientos de docentes, justo cuando la crisis económica y la búsqueda
de credenciales educativas por parte de jóvenes que procuraban mejorar
su suerte en el mundo del trabajo, generaba una demanda agregada de servicios
educativos que culminó en masificación y deterioro de la enseñanza
en general.
Es también durante la dictadura cuando comienzan a instrumentarse las
primeras políticas decididamente neoliberales, las que se siguen aplicando
intermitentemente y en distinto grado con posterioridad a la reinstauración
democrática en 1985. Sin embargo, el embate neoliberal que afectó a
toda Latinoamérica nunca llegó a ser hegemónico en Uruguay.
Una prueba de ello es que la potestad de proceder a la privatización de
las empresas públicas, votada como ley por el Parlamento nacional en 1992,
fue derogada por un referéndum popular con el aplastante 72% de los votos.
Sin embargo, sí hubo, como en el resto del continente y del mundo, una
marcada prédica antiestatal que, aunque no fue suficiente para instaurar
un sistema liberal de mercado que contara con legitimación social, sí logró erosionar
el consenso existente sobre el papel integrador del Estado y el lugar de lo público
para la definición y defensa del interés general. Al desgastarse
la confianza en la posibilidad de generar consensos sobre el bienestar común,
el resultado no fue tampoco una sociedad atomizada como es el ideal del liberalismo,
sino que se vieron fortalecidos los únicos sujetos colectivos en los cuales
los individuos –descreídos del Estado y del sistema de representación
político partidario– creyeron poder encontrar protección
de los vaivenes de las sucesivas crisis regionales: los grupos corporativos y
de interés. Algunos de estos procesos afectarían profundamente
a la educación pública uruguaya.
3. Modernización, laicización y escuela
pública en el Uruguay fundacional
La educación pública es uno de los elementos más significativos
del imaginario colectivo uruguayo desde el último cuarto del siglo xix.
Desde entonces, fue el ámbito privilegiado para la puesta en marcha de
un intencionado proceso de construcción simbólica de una identidad
nacional propia para un Estado nuevo, como garante de las condiciones para la
modernización económica, política, social y cultural. Este
modelo de modernización, inspirado en lo económico en el estadounidense,
y culturalmente en el francés, estaba también impulsado por la
presión que imprimían las elites económicas a los gobiernos
de la época para instaurar una legislación que favoreciera las
actividades productivas y para generar las condiciones sociales y culturales
que las sustentarían. Consecuentemente, se insertó al país
en un proceso de modernización estructural que buscó racionalizar –dotando
de orden, previsibilidad y coherencia– a las relaciones sociales en general:
la administración estatal, las relaciones de propiedad, económicas
y de producción, urbanas y rurales, el orden público, la vida cotidiana,
las relaciones familiares y la incorporación activa de los nuevos habitantes
a la vida ciudadana y productiva del país. La escuela pública
fue, en esto, un instrumento clave.
La reforma escolar –aprobada en 1877– inauguró un sistema
educativo que en sus orientaciones y principios sigue vigente hasta hoy con estas
características: estatal, centralizado, extendido a todo el país
y regido por los principios de gratuidad y obligatoriedad. Se preveía
la enseñanza de la religión católica, pero se reservaba
a los padres la potestad de negarse a que sus hijos la recibieran. Este es uno
de los más significativos factores de modernización
a fines del siglo xix.
Bajo la influencia de las políticas de bienestar de José Batlle
y Ordóñez –presidente de la república durante los
períodos 1903-1907 y 1911-1915– Uruguay atraviesa nuevas transformaciones
políticas, económicas, sociales y culturales. En lo político,
se procesa la pacificación del país y su reunificación como
consecuencia de la derrota de los movimientos insurgentes rurales, lo que instaura
una hegemonía urbana que todavía es característica. En lo
económico, en alianza con sectores industriales, se diseñan medidas
de impulso y protección a la producción. En lo social, se establece
un nuevo vínculo entre Estado y sociedad, por el cual aquel se convierte
en proveedor y en garante del bienestar de la población. Esto da lugar
a una avanzada legislación que incluye la jornada de ocho horas, la prohibición
del trabajo nocturno, el descanso semanal, la obligatoriedad de incluir asientos
en los lugares de trabajo para las trabajadoras, e indemnizaciones por accidentes
de trabajo. Estas condiciones laborales, desconocidas en la Europa de aquellos
años, son una fuerza de atracción importante: en 1910 los extranjeros
representan cerca del 17% de la población total.
La dinámica del sistema educativo respondió a la ampliación
de las bases sociales y económicas que sustentaban el país: entre
1900 y 1943 la matrícula escolar pública se multiplicó por
cinco, pasando de 50.000 a 245.000 alumnos, mientras la población apenas
se duplicaba, alcanzando a dos millones de habitantes al final del período.
El resultado más significativo de este notable proceso fue el drástico
abatimiento del analfabetismo. En el censo de 1908 los analfabetos alcanzaban
al 35,44% de la población; en 1963 la cifra había caído
por debajo del 10% (9,47%) situando al país en un lugar de privilegio
en el contexto latinoamericano. Este porcentaje seguiría descendiendo
en los censos siguientes: 6,07% en 1975, 4,61% en 1985, 3,21% en 1996, 2,2% en
2006. También la educación secundaria se expande notablemente porque
en 1912 se crean liceos departamentales en todo el país, un liceo «femenino» y
algo más tarde, en 1919, un liceo nocturno dirigido a trabajadores. Como
resultado, la matrícula de la enseñanza secundaria que era de apenas
500 alumnos a fines del siglo xix, pasa a ser de unos 6.300 en 1923, y de 11.360
en 1931. Una vez disipados los efectos negativos de la crisis de 1929, la expansión
matricular se aceleró nuevamente, y en 1950 casi 30.000 alumnos asistían
a la enseñanza secundaria. La educación técnica no tuvo
el mismo desarrollo. En el imaginario social permaneció ligada a la enseñanza
de oficios manuales, alejada de los desarrollos tecnológicos, enfocada
a recibir mayormente a los niños y jóvenes de clases populares
que fracasaban en la enseñanza general, y permaneció rezagada
desde el punto de vista cuantitativo. En lo atinente a la educación universitaria,
la entonces Universidad Mayor de la República continuó, en estas
primeras décadas del siglo xx, siendo una institución poco desarrollada
y prácticamente reservada a la formación de una elite de «doctores»,
tal como lo había sido desde su instalación en 1849. Sin embargo,
cumplió un papel significativo en la difusión e impulso de ideas
políticas y económicas que cristalizaron en una avanzada legislación.
La primera mitad del siglo xx se cierra con la creación del Instituto
de Profesores Artigas, encargado de la formación sistemática de
docentes con destino a la enseñanza secundaria.
En lo cultural, uno de los procesos más destacables es la separación
de la Iglesia y el Estado, que culmina en 1917. Más allá de los
factores económicos y políticos que condujeron a este resultado,
se trató de un hecho con importantes consecuencias en los modos de construcción
simbólica de lo escolar dentro de un proyecto nacional secularizado. Con
la laicización, la escuela pública, con su simbología, pasa
a ser parte consustancial de una construcción simbólica de lo educativo
como sacralizado. Sus principios –gratuidad, obligatoriedad, laicidad– expresan
bajo otra forma, los principios liberales de igualdad de oportunidades y de libertad
de expresión del pensamiento, junto con el deber ciudadano de incorporación
a un proyecto común bajo la égida de un Estado providencial cuyo
poder no puede ser soslayado. La segunda posguerra mundial produce cambios económicos
importantes. La reconstrucción europea, impulsada por el Plan Marshall,
hace caer los precios agrícolas en los que se basaba la prosperidad uruguaya.
Comienza un acelerado proceso de deterioro de los términos de intercambio
que genera una escalada inflacionaria y de déficit que le lleva, en 1959,
a una reforma monetaria y cambiaria y a la firma de la primera carta intención
con el fmi.
En el inédito panorama de la crisis de entonces, el sistema educativo
continuaba siendo visto como un reducto abierto, positivo, democrático
y democratizador, aunque muy pronto, con los datos del censo de 1963 –no
había habido censos desde 1908– llegaron señales de alarma.
Un informe sobre el estado de la educación elaborado por la Comisión
de Inversión y Desarrollo Económico y la Comisión Coordinadora
de los Entes de Enseñanza (cide-ccee) en 1965, mostró que un 10%
de la población nacional carecía de instrucción y casi un
50% no había completado la enseñanza primaria. De la población
teóricamente elegible para 1949, solo un tercio (33%) había logrado
finalizar los seis años de escuela primaria; en 1963 esa cifra alcanzaría
el 60%. La repetición en el primer año de educación elemental
era de casi 38% en 1934, y del casi 34% en 1967 (Rama, 1973). La expansión
del sistema, entonces, obedecía más a la incorporación de
los niños en los primeros años, que a la retención y al
tránsito de los escolares hacia los grados superiores. La repetición,
el rezago y el abandono, sobre todo en los pobres, fue una constante de la experiencia
infantil en lo que hoy se considera la época de oro de la escuela uruguaya.
Pero estos fenómenos permanecían ocultos, en parte por el éxito
de la alfabetización, y en parte por la rápida absorción
de trabajadores en un sistema productivo en expansión. La universalización
de la escuela primaria, y con ella, la democratización de las oportunidades
de ingresar en secundaria, se alcanzará recién a mediados de los
años ochenta.
En la década del 1960, el país ya estaba en crisis. En lo interno,
se profundizaba la crisis económica como consecuencia del fracaso del
modelo de crecimiento hacia adentro y de la sustitución de importaciones,
lo que se sentía en la vida diaria de los uruguayos. En lo externo, Uruguay
se había convertido, como el resto de América Latina, en un escenario
singular de la Guerra Fría, lo que tuvo gran impacto en la vida social,
política y cultural.
En esta coyuntura, las clases intelectuales pasan a asumir un
activo papel en el escenario nacional, interpelando al sistema
político por la crisis,
discutiendo el proceso de acelerada redistribución regresiva del ingreso
y cuestionando, al fin, al propio sistema. Los planteamientos a la educación
por el alza en la tasa de desempleo y el protagonismo creciente de los sindicatos
de la enseñanza en la movilización social situaron en el sistema
educativo, ante la opinión pública, un problema que en realidad
estaba fuera de él. La solución de los gobiernos autoritarios fue
represiva: se desmantelaron los sindicatos, se depuraron los cuadros docentes
y estudiantiles, y la libertad de enseñanza cayó bajo el peso de
un aparato represor que le reprochaba el supuesto carácter ideológico
y doctrinario de los contenidos de la enseñanza, y su incapacidad para
producir lo que la educación, en particular la primaria, parecía
haber producido antes: ciudadanos ansiosos por integrarse pacíficamente
al sistema social.
Después del largo paréntesis autoritario, el deterioro del sistema
educativo era evidente. La infraestructura edilicia era claramente insuficiente
para albergar al creciente contingente estudiantil, los salarios estaban depreciados
y se habían atacado todos los principios liberales en los que se fundaba
la educación uruguaya, con indiscutible desmedro de las instituciones
educativas. Todo esto impidió visualizar otros problemas que venían
de tiempo atrás, en particular, la importante cuestión de la desigualdad
educativa. En tanto, el sistema escolar sufre un deterioro y una masificación
crecientes, debido a la demanda agregada de los nuevos jóvenes que se
vuelcan a la educación en busca de mejores puntos de partida para competir
en un mercado de trabajo cada vez más competitivo, por su franca retracción.
4. Los diagnósticos Cepalinos
y la Reforma Educativa de 1996
A partir de 1989 fue apareciendo una serie de trabajos llevada
a cabo por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal)
por encargo de la Administración Nacional de la Educación Pública
(anep)1, sobre cada uno de los subsistemas –primario, ciclo básico
y bachillerato–. Todos los trabajos llegaron a idéntica conclusión
respecto a que los principales factores que explicaban el fracaso escolar eran
de tipo socioeconómico. No importaba de qué modo se lo midiera,
el sistema educativo desde la primaria hasta el bachillerato parecía hacer
poco más que ratificar con sus credenciales el lugar social de los alumnos
al nacer. La educación uruguaya, obligatoria, gratuita y laica, al fin
de cuentas, también reproducía la estructura social. Ese fue, sin
duda, un momento clave en la vida del país y en su visión de la
educación, lo que abrió un paréntesis de reflexión
y de debate que sería la antesala para otro más intenso y mucho
más conflictivo, que comienza con la reforma educativa de
1996.
En 1995, con la llegada a la presidencia de la anep del ex director
de la cepal, Germán Rama, de la mano del Partido Colorado pero con el voto de todos
los partidos políticos, se puso en marcha una ambiciosa reforma que sería
conocida, sin más, como la «Reforma Rama». En sus lineamientos
teóricos, la reforma estaba inspirada en el documento de cepal-unesco
del año 1992, y se proponía mejorar los resultados del sistema
educativo democratizando los conocimientos –lo cual incluía mejorar
los aprendizajes, abatir la repetición y disminuir la deserción
que afectaban a los más pobres–, fortalecer la formación
docente y racionalizar la gestión. Usando fondos del Banco Internacional
de Reconstrucción y Fomento (birf) y del Banco Interamericano de Desarrollo
(bid), se aplicó en carácter de experiencia piloto y puso en marcha
un conjunto de medidas como la inclusión de niños de cuatro y cinco
años, la ampliación de la jornada escolar con escuelas de tiempo
completo en los barrios pobres, el cambio en el sistema de provisión de
alimentación en las escuelas, la instalación de algunos bachilleratos
tecnológicos, la introducción de la enseñanza por áreas
en el ciclo obligatorio de la enseñanza media, la instalación de
nuevos centros de formación de profesores en el interior del país,
y otras medidas de dispar significación.
A partir del optimismo general con el que fue recibido el nombramiento
del profesor Rama, y tomando en cuenta la orientación general de las políticas,
era difícil adivinar el tipo y la profundidad del conflicto que se estaba
por desatar. La estrategia de aplicación de la reforma fue vertical porque
el diseño institucional no fue discutido con ningún actor de fuera
del sistema, pero tampoco de dentro. El estilo de conducción fue fuertemente
personalista y estuvo apoyado en una tecnocracia que no mostraba mayor interés
por la búsqueda de opiniones o consensos, y hasta se llegó a rechazar
la cooperación de otros agentes educativos que pudieron ser claves, tales
como la Universidad de la República, por ejemplo, única universidad
pública y la mayor del país. Con ello, no solo se privó a
la enseñanza elemental y media de los beneficios de contar como aliado
al principal centro de generación de conocimiento, sino que también
se impidió el desarrollo de un debate público e inclusivo, que
lograra superar la parálisis a la que se llegó por el estrecho,
pertinaz y hasta violento conflicto entre Rama y los sindicatos de la enseñanza.
Estos, por su parte, tampoco aportaron ánimo de diálogo, y no dudaron
en expulsar de sus filas a quienes consideraban aliados de la reforma. Los intentos
de producir crítica académica a la enseñanza por áreas,
a los nuevos centros de profesores y otras medidas polémicas, se perdieron
en medio de un fuego cruzado de alto impacto mediático. El resto de la
población, que había seguido con interés los debates educativos
previos a la asunción de Rama, permaneció como espectadora y víctima
de una polarización que resultó, al final, simplemente inconducente.
El enorme capital político con el que contaba el gobierno de la enseñanza
se dilapidó en pocos meses de gestión.
Fueron muchos los malentendidos que se produjeron en este conflicto.
Seguramente el más pernicioso fue el que esta reforma fuera calificada como «neoliberal» cuando
no lo era en absoluto. Se trataba de una propuesta claramente estatista y centralista:
todo el sistema permanecía en manos del Estado o controlado por él,
y se aplicaba un currículo único para todos los centros educativos
comprendidos en la experiencia; no hubo descentralización territorial
ni municipalización de la responsabilidad educativa o de su financiamiento,
y hubo una preocupación en favor del aprendizaje de los más pobres.
Tampoco la política conservadora de alianzas, propia de los gobiernos
tradicionales, permaneció indemne: el propio Rama no temió enfrentar
de modo expreso a los grandes terratenientes, exigiendo de ellos –aunque
sin lograrlo– el pago del impuesto a educación primaria, que pagan
todos los propietarios, a fin de aumentar los recursos disponibles para la alimentación
en las escuelas. No hubo privatización de la enseñanza, y la educación
privada no logró, en este período, ninguno de los beneficios que
esperaba. Rama fue declarado «enemigo de la enseñanza privada»,
y era usual que los institutos particulares publicitaran que no
se aplicaba en ellos la reforma educativa.
Esto no quiere decir que no hubiera en el país propuestas
decididamente neoliberales, que impulsaban el conocido sistema
de vouchers educativos
por el cual el Estado distribuía vales entre los padres de niños
en edad escolar, cuyo valor era igual al costo de una anualidad estándar,
para que ellos eligieran «con libertad» el establecimiento al que
deseaban enviar a sus niños. Pero estas propuestas no tuvieron en Uruguay
eco alguno. Para los detractores de la reforma, el neoliberalismo estaba en la
reforma misma –por más estatal que fuera– y se extendía,
claro está, a todo aquel que procurara desmontar el equívoco.
La reforma no fue neoliberal, y ello no supone que haya sido buena,
porque tampoco lo fue.
En suma2, aunque mejoró el desempeño de los indicadores de cobertura
y retención, respecto a los aprendizajes arrojó resultados poco
alentadores. Si se considera el muy bajo nivel inicial de los desempeños
en competencias básicas, las mejoras son magras y los logros son, sobre
todo, estadísticos, ligados a la expansión de la matrícula
y al abatimiento de la repetición y la retención. Por ejemplo,
según el mejor de los resultados del Plan 96 obtenido en las pruebas aplicadas
a alumnos de primer año de ciclo básico en 1998, solo el 34% de
los jóvenes alcanzó niveles de suficiencia en Idioma Español,
un 28% en Ciencias Experimentales, y apenas un 13% registró suficiencia
en Matemáticas (bid, 2000, p. 21). Como sostiene este informe,
laudatorio de la experiencia:
Los resultados [...] indican algunas mejoras en los niveles
de aprendizaje, pero también muestran déficit de aprovechamiento en algunas asignaturas
como Matemática y Ciencias. Por otra parte, confirman persistentemente
la asociación de los rendimientos a los contextos socio-educativos de
los hogares de los niños y jóvenes en el sistema. Por lo anterior,
[...] el país está lejos de haber superado los déficit diagnosticados
a comienzos de los años noventa por cepal (bid, 2000,
p. 22).
En sus intenciones, la reforma educativa, buque insignia de toda
la política
de gobierno, fue muy ambiciosa y pretendió sentar las bases de un nuevo
vínculo entre la sociedad y el Estado, donde la educación se constituía
en el medio privilegiado para el combate a la pobreza, el logro de la equidad
y la integración, y el desarrollo. Se esperaba que unas pocas medidas
educativas fueran suficientes por sí mismas para superar décadas
de pobreza, desigualdad y marginalidad, y, además, conducir al desarrollo
del país. En esa ambición, radicó parte de
su debilidad.
A más de diez años de aplicada la reforma, el saldo es negativo,
porque desde el punto de vista curricular se ha producido un proceso de «restauración» que
hizo retroceder –y retroceder a la década de 1940– lo hecho
durante el período Rama.
Como sistema, la enseñanza no universitaria parece haber experimentado
un mayor repliegue sobre sí misma, acentuando su aislamiento y su carácter
fuertemente auto-referencial –que siempre le fue característico– pero
generando también un discurso de autosuficiencia, que conspira contra
el logro de una mayor conexión entre la sociedad y los actores de la educación.
En la cultura institucional se ha producido un movimiento reactivo,
por el cual los aspectos más característicos del período se han convertido
en verdaderos anatemas: el impulso reformista, la simple palabra «reforma»,
la jornada de tiempo completo, la fe en las posibilidades de la educación,
y hasta la misma sociología y todos quienes la practican –el profesor
Rama es conocido como sociólogo– despiertan todavía,
en muchos actores del sistema, un rechazo casi visceral.
5. La situación actual,
el ascenso de la izquierda y el conflicto de la educación
El 1.º de marzo de 2005 llegó al gobierno el Frente
Amplio, una coalición
de partidos de izquierda. En estos pocos años, hay cuatro
aspectos que merecen destacarse: 1) la instauración de un
debate educativo con vistas a generar insumos para una futura ley
de educación; 2) el aumento presupuestal
dedicado a la educación; 3) la puesta en práctica
de otros proyectos educativos; 4) la persistencia de la desigualdad;
5) el conflicto gremial y sus causas como temática que atraviesa
lo educativo en su totalidad. Los trataremos en este orden.
5.1 El debate educativo
Sin haber logrado definir un proyecto educativo consensuado dentro
de la coalición
de izquierdas con anterioridad a su llegada al poder, el gobierno
tomó el
camino de instrumentar un largo debate educativo, sin agenda previa,
ni ejes de discusión, ni lineamientos definidos, con un
método que se pareció mucho
a una «lluvia de ideas» y que se procesó, sobre
todo, en los centros educativos, al margen de los grandes formadores
de opinión pública –los
medios de comunicación y la prensa–. El debate, que
congregó básicamente
a docentes y funcionarios de la enseñanza, culminó en
diciembre de 2006 con un gran congreso en el que participaron unos
1.200 delegados, donde, entre otras, se reclamaron dos medidas: «un
nuevo sistema nacional de educación,
público, estatal, autónomo y cogobernado» y
un presupuesto no menor al 6% del pbi.
5.2 El incremento de presupuesto
Al asumir el gobierno, la enseñanza tenía un presupuesto
equivalente al 2,8% del pbi y el objetivo de llegar al 4,5% había
sido uno de los compromisos contraídos durante la campaña
electoral. Esta cifra del 4,5% también tiene historia: fue
el porcentaje impulsado por los sindicatos de la enseñanza
como parte de una enmienda constitucional que fracasó.
En abril de 2007, el gobierno confirma que al final del período
se alcanzará ese
porcentaje, de modo que en 2009 el presupuesto para la educación
se incrementará en
un 80% en términos reales.
5.3 Otros proyectos
El período de gobierno fue prolífico en proyectos
educativos. En la Ley de Rendición de Cuentas de 2005 –primer
año de gobierno– se
incluyeron dieciséis proyectos educativos, entre los que
podemos destacar:
- La creación del
Proyecto «Maestros
Comunitarios», de educación primaria. Destinado
a favorecer tanto la inclusión social y educativa de los
niños
como el mejoramiento de la interrelación escuela-comunidad,
en un intento de abatir la deserción
escolar.
- La creación del Proyecto «Jóvenes
en Movimiento», de enseñanza secundaria. Busca abatir
la deserción
de los mayores de 18 años para que finalicen el ciclo, incorporándolos,
mediante becas, al ámbito laboral.
- La creación de
la Agencia Nacional de Investigación e Innovación
(anii), bajo el contralor administrativo del Ministerio de Educación
y Cultura (mec), con el propósito de
preparar, organizar y administrar proyectos y programas para
la promoción
y el fomento del desarrollo científico-tecnológico
y la innovación.
- La creación del Plan Ceibal
(Conectividad Educativa de Informática Básica para
el Aprendizaje en Línea). En abril de 2007 se firma el decreto
por el que se inicia dicho plan, concitando fuerte interés
y repercusión en los medios; el
mismo asegura que en escuelas públicas cada escolar y cada
maestra dispongan de un computador portátil para su uso
personal. Se trata de un computador de bajo costo (100 us$), diseñado
por el Instituto Tecnológico
de Massachusetts (mit), para que pueda ser fácilmente transportado
por niños pequeños entre la casa y la escuela. El
proyecto pedagógico
que ha redactado la anep juntamente con el Consejo de Educación
Primaria (cep) fundamentando el plan, se apoya en los principios
estratégicos de
la igualdad de oportunidades en el acceso a la tecnología,
la democratización
del conocimiento y potenciación de los aprendizajes en el ámbito
escolar y en el contexto vivencial de los alumnos. En la actualidad
el Plan Ceibal ha beneficiado a unos 20.000 niños y 900
escuelas, distribuidas en nueve de los diecinueve departamentos
del país. Se estima que para el mes de
junio de 2008 la cobertura alcanzará a 30.000 niños,
y que para 2009 la misma alcanzará a la totalidad de los
niños en edad escolar.
Aunque no hay evaluaciones definitivas, se ha percibido de inmediato
una importante disminución del ausentismo. En el Foro de
Innovación de las Américas,
celebrado entre el 30 de marzo y el 1.º de abril de 2008 en
Uruguay, el gobierno anunció la expansión del Plan
Ceibal a la educación
secundaria.
5.4 Persistencia de la desigualdad
La educación pública uruguaya es gratuita en su integridad,
desde el preescolar hasta los estudios doctorales, tanto en la
educación general
como en la técnica. Sin embargo, las oportunidades educativas
siguen estando muy mal distribuidas. En 2006, la matrícula
de la educación uruguaya
alcanzaba a unos 950.000 estudiantes: 37.416 en primera infancia,
106.636 en educación inicial, 365.879 en primaria, 329.521
en enseñanza media
y 110.288 en enseñanza terciaria. La matrícula es
pública
en más del 85%, y tiene un sesgo femenino que se va acentuando
a medida que aumenta el nivel educativo.
El logro educativo es desigual: una de cada cinco personas (21,7%)
de entre 25 y 29 años, años tiene primaria completa
como máximo nivel
alcanzado. En el otro extremo el 16% de la población de
25 o más
años ha alcanzado estudios terciarios. Pero, además
de los datos de desigual cobertura, contamos con los resultados
de las pruebas del Programa Internacional para la Evaluación
de Estudiantes (o pisa por
sus siglas en inglés: Programme for International Student
Assessment)
y la Organización Mundial del Comercio (omc).
En el caso uruguayo, la información aportada por estas pruebas
ha sido invalorable. En primer lugar, estos estudios de medición
de resultados educativos, proporcionan una imagen de situación
de los aprendizajes que no puede ser vista como «interesada» desde
la perspectiva de alguno de los actores internos al país.
Estas pruebas no son aplicadas por alguien que busque obtener un
cargo en el gobierno de la enseñanza ni son la antesala
de alguna reforma por venir. Son, simplemente, un estado de situación
del Uruguay en el mundo, pero sobre todo, del Uruguay dentro de
sí mismo.
Las pruebas pisa permiten poner en negro sobre blanco una realidad
que es urgente abordar, y proporcionan información que,
de no existir, posibilitaría
que muchos se sintieran renuentes a admitir la desigualdad existente
entre los uruguayos. El otro aspecto, el del lugar que ocupa el
país
en el ranking internacional,
no fue sorpresivo: Uruguay quedó ubicado en los primeros
lugares de Latinoamérica,
pero por debajo del promedio de 500 puntos, y muy rezagado respecto
a los mejores sistemas educativos del mundo. Sin pistas sobre cómo
leer el dato, la prensa uruguaya tituló la noticia en un
espectro que iba desde «campeona
de la matemática en Latinoamérica» a «catástrofe
educativa».
En realidad, los aprendizajes son desiguales, y el origen de
la desigualdad es socioeconómico. Según la prueba de
2006, la brecha que separa a los estudiantes uruguayos con peores
desempeños en ciencias de los mejores,
es superior a la brecha que existe entre las naciones mejor y peor
situadas, Finlandia y Kirguistán respectivamente, lo que
significa que dentro de este pequeño país de tres
millones de habitantes, coexisten realidades educativas polares.
Esta brecha es mayor que la que existe en Brasil, Colombia, Chile,
España, México y Portugal, y a nivel iberoamericano,
solo es inferior a la brecha de Argentina, sin contar que un 20%
de los jóvenes
de 15 años no dieron la prueba porque no asiste a centros
de estudio.
5.5 El conflicto gremial
El conflicto de la enseñanza, que sigue hasta hoy con huelgas
y paros intermitentes, se desató a finales del año
2007, en ocasión
de darse a conocer un proyecto de ley de educación elaborado
por el mec, que naufragó. Las razones invocadas tienen que
ver con los puntos anteriores. En materia legislativa los sindicatos
se oponen a los proyectos propuestos, aspiran a que las resoluciones
del Congreso tengan carácter vinculante y que el
proyecto de ley las recoja en su integralidad. En materia presupuestal,
reclaman el 6% y que no se incluya en el presupuesto de educación
el renglón
correspondiente a la Dirección de Educación del mec,
que contempla, entre otros puntos, un fondo de becas a estudiantes
universitarios de bajos ingresos, el Programa de Desarrollo de
las Ciencias Básicas (pedeciba), la anii
y el Plan Ceibal. Este último, si bien ha contado con el
apoyo del magisterio, es rechazado por el gremio de los profesores
de secundaria pues argumenta que: «no
es ético que los profesores se terminen transformando en
clientes del Poder Ejecutivo, que quiere vendernos una máquina».
Con relación
a la desigualdad educativa, los gremios callan.
6. La frustrada construcción
de hegemonía
A primera vista, el conflicto no se comprende. La educación
es una de las claras prioridades del gobierno, expresada, además,
en un compromiso presupuestal inédito para el país:
80% de incremento en cinco años.
Los propios docentes vienen recibiendo, desde el comienzo del período,
importantes incrementos salariales. El sistema sigue siendo estatal
y centralizado, los préstamos internacionales que se han
contraído han beneficiado
a la educación estatal y se han mantenido relativamente
autónomos
en relación a las exigencias usuales aplicadas en otros
países;
finalmente, la toma de iniciativas en políticas de innovación
pedagógica,
favorece la igualdad en el acceso a herramientas informáticas,
y genera bases para el fortalecimiento de la investigación.
Los gremios han sido consultados, han tenido su debate y su congreso3.
Por otro lado, desde la restauración democrática,
los actores de la enseñanza han tenido problemas para erigirse
en interlocutores de los diseñadores de políticas.
Los justos reclamos salariales presentados durante el primer gobierno
democrático fueron sepultados por el presidente
Julio María Sanguinetti, bajo la contundente frase «yo
no perdí nunca
una huelga». El único logro que obtuvieron los docentes
después
del largo paro que originó esos dichos fue la creación
de las asambleas técnico-docentes (atd) con carácter
asesor y consultivo. Si los gremios creían que esto abría
puertas a una incidencia efectiva en los asuntos educativos, estaban
equivocados. No lograron el incremento salarial y tampoco una efectiva
incidencia en las políticas educativas a través
de las atd.
Los años sucesivos estuvieron marcados por los efectos que
surtían
en la población los sucesivos informes de la cepal, cuestionando
el desempeño
de la enseñanza, y en último término, a los
docentes. Esta profunda crítica abrió el camino a
la Reforma Rama que, por autoritaria y verticalista, vulneró la
identidad de los docentes como profesionales de la educación,
porque nunca satisfizo las expectativas de dignificación
de la tarea y de una remuneración acorde, y creó una
estructura tecnocrática paralela que ignoraba a los docentes,
generándoles
además la humillante experiencia de contrastar, en términos
desfavorables, sus condiciones de trabajo con las de los nuevos
técnicos. Como la reforma
se aplicó en carácter de prueba piloto, se produjo,
además,
una división interna al sistema, por la que coexistía
el sistema tradicional con las carencias de siempre, junto a unos
centros educativos privilegiados «con
reforma». El siguiente gobierno significó una detención
en materia de políticas educativas, aunque la enorme crisis
en la que se sumió el país en 2002 fue un golpe de
importancia a la masa trabajadora.
La expectativa de los docentes con el ascenso de la izquierda
era alta. La promisoria y tradicional alianza entre izquierdas
y sindicatos parecía que iba a
rendir, finalmente, sus frutos. Tantos años de frustraciones
iban a ser compensados. El debate educativo y la ausencia de un
proyecto concreto sobre el que debatir –que parecía
dejar abierto el camino a la propuesta de los gremios– no
hicieron más que ampliar esas expectativas, que
se vieron, una vez más, frustradas.
En primer término, porque los sindicatos no se situaron
a la altura de las circunstancias. Justo cuando se les daba la
oportunidad de exponer una visión
amplia de la educación y de sus problemáticas, de
proponer soluciones y de contraer un compromiso efectivo y serio
para la solución de dichos
problemas, no lo hicieron. Pudieron mostrar que eran conscientes
de la complejidad de la situación y de su lugar en ella,
y señalar caminos efectivos
de mejora de la educación que priorizaran la equidad y el
combate a las desigualdades de aprendizajes entre alumnos de distintas
clases, pero no lo hicieron. El congreso, que pudo haberse mostrado
dispuesto a asumir la responsabilidad por un papel activo en la
mejora de la educación y por la distribución
más equitativa del conocimiento entre todas las capas sociales,
en cambio, en su breve declaración final, opta por el camino
corporativo, centrándose
en reivindicaciones presupuestales –exigiendo de modo inmediato
un irreal 6%– y en pedidos de reingeniería administrativa
para obtener asientos en el gobierno de la educación. En
cambio, el ausentismo docente en secundaria –que
alcanza en promedio al 30% de las clases– la alta tasa de
fracaso –que
en primer año de liceo supera el 40%– y la enorme
desigualdad educativa, no figuraron en la declaración.
En segundo término, con su omisión al no dotar de
contenido concreto a un proyecto educativo inclusivo y progresista,
el Estado también parece
haber dejado demasiado lugar a la emergencia de los intereses corporativos.
Desde fines del siglo xix, el Estado uruguayo fue mucho más
que un simple árbitro
que dirime intereses gremiales en pugna. A pesar de la erosión
causada por la prédica neoliberal, el gobierno actual parece
tener las condiciones para asumir una actitud propositiva y articuladora
con vistas a la construcción
de un proyecto colectivo nuevo y justo, basado en la educación
y liderado, una vez más, por el Estado. Asimismo, desde
su fundación, la educación
pública fue para los uruguayos algo distinto a la satisfacción
de las demandas sindicales; fue un lugar de encuentro y de construcción
de una identidad colectiva y de un destino común; un espejo
en el que mirarse y reconocerse como un país único.
Es esta construcción
identitaria universalista la que queda vulnerada cuando el acto
educativo se subordina a la lógica de una lucha por intereses
que no supera los límites
de la corporación. La huelga indiscriminada, al fin y al
cabo, no tiene más víctimas que los niños
pobres.
Así, la educación uruguaya, detenida y en declive,
parece estar naufragando en una lógica de disputa entre
un gobierno que parece haber abandonado su rol propositivo en cuanto
a un proyecto educativo inclusivo y hegemónico,
y unos sindicatos que no logran llegar al momento en que:
[...] la conciencia de que los propios intereses corporativos,
en su desarrollo actual y futuro, superan los límites de
la corporación,
[...] y pueden y deben convertirse en los intereses de otros
grupos subordinados (Gramsci, 1972).
Les toca a los docentes reexaminar sus prácticas colectivas,
repensar la tarea educativa en una perspectiva universal, y decidir
si están dispuestos
a que la búsqueda de beneficios corporativos afecte el verdadero
propósito
de su labor: el que la educación llegue efectivamente a
quienes más
la necesitan, para la construcción de un proyecto educativo
con significación
emancipadora.
Nos compete a todos reexaminar el papel que estamos dispuestos
a exigir –y
devolver– al Estado en la conducción de la política
educativa como garantía de una democracia saludable e inclusiva.
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educativa en Uruguay. 1995-1999. Montevideo: anep.
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Germanía.
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Mancebo, María Esther (2001): La larga marcha de una
reforma «exitosa»:
de la formulación a la implementación de políticas
educativas. Montevideo:
UdelaR.
Marrero, Adriana (1998): «A favor del usuario. Algunas reflexiones
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en Cuadernos de
Marcha, n.º 142, pp. 34-41.
— (2004): «Asignaturas pendientes. Notas sobre la educación
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Un análisis de la reforma educativa uruguaya. Montevideo:
UdelaR.
VV. AA. (1971): Una respuesta educacional para la década
del setenta. Montevideo:
Departamento de Publicaciones de la UdelaR.
Otros recursos
Proyecto Ceibal: un computador por niño. Uruguay
<http://olpc-ceibal.blogspot.com/2007_03_01_archive.html>.
Debate Nacional sobre la Educación <http://www.debateducativo.edu.uy/>.
Notas
1 La ANEP es el máximo órgano del cual depende toda
la educación no
universitaria y la formación de maestras y profesores.
2 Lo que sigue fue desarrollado en A. Marrero (2004).
3 Nos referimos al Primer Congreso Nacional de Educación “Maestro
Julio
Castro”, que tuvo lugar en noviembre del año 2006.
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