Después de la tormenta neoliberal:
La política educativa latinoamericana entre la crítica
y la utopía
Carlos Alberto Torres *
Eu sustento que a única finalidade da ciéncia está em
aliviar a miséria da existéncia humana.
Bertolt Brecht1
* Profesor de Ciencias Sociales y Educación Comparada,
y director del Instituto
Paulo Freire de la Universidad de California, Los Ángeles
(UCLA), EE UU.
Síntesis: Este artículo, que tiene como marco referencial
la extensión de oportunidades educativas a niños, a jóvenes
e incluso a adultos de todos los sectores sociales en América Latina
que marcó el siglo xx, muestra cómo el ideario de la Ilustración
benefició la ampliación de los servicios educativos en pre-escolar,
primaria, secundaria y universidad, generando una expansión
educativa de envergadura. Unidad en la diversidad de experiencias educativas
en la región puede ser la divisa de esta conversación sobre
grandezas y miserias en la educación latinoamericana en el siglo pasado.
Haciendo un balance de su expansión y crisis, se sintetizan aquí algunas
de las grandes propuestas neoliberales en la educación, especialmente
la agenda de la privatización que contraviene profundamente los principios
de extensión de oportunidades educativas, calidad de la educación,
igualdad y acceso predicados por los gobiernos liberales de la región.
Con razón el sociólogo y educador argentino Daniel Filmus, quien
fuera ministro de Educación, en los comentarios finales de su artículo
titulado «Liberales eran los de antes» (Filmus, 1996), ofrece
algunas perspectivas críticas sobre las opciones utópicas de
la educación a partir de la constatación de que hay una serie
de hechos interrelacionados: a) una crisis endémica de los sistemas
que se refleja en una dislocación real y simbólica entre los
discursos de los maestros y los alumnos; b) una dislocación entre los
discursos de las nuevas generaciones y los adultos, y c) una fuerte crisis
de legitimidad de los sistemas educativos en términos de
su efectividad.
Se concluye que la lucha por la educación no es una mera
actividad tecnocrática, implementada en los escritorios
burocráticos o negociada en los salones escolares, claustros
ministeriales y traspatios sindicales. Tampoco es, simplemente,
una lucha por mejorar las oportunidades educativas de los individuos,
sino que la lucha por la educación es una cuestión
de Estado y una lucha por la defensa del pacto democrático.
Palabras clave: América Latina; política educativa;
oportunidades educativas; experiencias educativas; calidad de la
educación.
SÍNTESE: Este artigo, que tem como marco
referencial a extensão
de oportunidades educativas a crianças, jovens e inclusive adultos de
todos os setores sociais na América Latina e que marcou o século
XX, mostra como o ideário da Ilustração beneficiou a ampliação
dos serviços educativos na pré-escola, na escola primária,
secundária e na universidade, gerando uma expansão educativa
de envergadura. Unidade na diversidade de experiências educativas na
região pode ser a divisa desta conversação sobre grandezas
e misérias na educação latino-americana no século
passado. Fazendo um balanço de sua expansão e crise, sintetizam-se
aqui algumas das grandes propostas neoliberais para a educação,
especialmente a agenda da privatização que contravém profundamente
os princípios de extensão de oportunidades educativas, qualidade
da educação, igualdade e acesso predicados pelos governos liberais
da região. Com razão o sociólogo e educador argentino
Daniel Filmus, que fora ministro de Educação, nos comentários
finais de seu artigo intitulado «Liberais eram os de antes» (Filmus,
1996), oferece algumas perspectivas críticas sobre as opções
utópicas da educação a partir da constatação
de que há uma série de fatos inter-relacionados: a) uma crise
endêmica dos sistemas, que se reflete em um desencontro real e simbólico
entre os discursos dos professores e dos alunos; b) um desencontro entre os
discursos das novas gerações e dos adultos, e c)
uma forte crise de legitimidade dos sistemas educativos em termos
de sua efetividade.
Conclui-se que a luta pela educação não é uma
mera atividade tecnocrática, aplicada nos escritórios
burocráticos ou negociada nos salões escolares, claustros
ministeriais e pátios sindicais. Tampouco é, simplesmente,
uma luta por melhorar as oportunidades educativas dos indivíduos.
A luta pela educação é uma questão
de Estado e uma luta pela defesa do pacto democrático.
Palavras-chave: América Latina; política educativa;
oportunidades educativas; experiências educativas; qualidade
da educação.
Abstract: This article, which has as its reference
frame the extension of educative opportunities for
kids, youngsters and adults of all social layers in
Latin America (an extension that has marked the 20th century),
shows how the expansion of educative services in preschool,
primary school, secondary school and college benefited
from the ideology of The Enlightenment, generating
a significant educative expansion.
Unity throughout the diverse educative experiences of the region could
be the motto of this conversation about the greatness and the poverty
of 20th century
Latin American education.
After taking stock of its expansion and its crisis, we will summarize
a few of the main neoliberal proposals in education, specially
the privatization agenda, which profoundly contravenes the principles
of educative opportunity extension, educative quality, educative
equality and access to education preached by liberal governments
in the region.
No wonder why the teacher and sociologist Daniel Filmus, who
was Minister of Education, in the final passages of his article
titled «Liberals
are not what they used to be» (Filmus, 1996) offers a few
critical insights on the utopian options for education, taking
as a starting point the confirmation of a series of interconnected
facts: a) an endemic crisis in the systems that reflects a real
and symbolic displacement between the discourses of teachers and
students; b) a displacement between the new generations and grown-ups,
and c) a strong legitimacy crisis of the educative systems in terms
of their effectiveness.
The conclusion is that the battle of education is not just a
technocratic activity, deployed in the bureaucratic desks or negotiated
in the school rooms, the ministerial hallways or in the union’s
backyards. But it is not just a fight to improve the educative
opportunities of individuals. On the contrary, the fight for education
is a matter of State, and a fight for the defense of the democratic
covenant.
Key words: Latin America; educational policy; educative opportunities;
educative experiences; quality of the education.
1. El siglo de la educación:
consideraciones preliminares
En el siglo xx, el siglo de la educación, signado por la
extensión de oportunidades educativas tanto a niños
como a jóvenes y también a adultos de todos los sectores
sociales en América Latina, el papel del Estado ha sido
decisivo en la promoción de la educación pública.
Particularmente en las últimas cinco décadas ingentes
recursos públicos fueron asignados a la provisión
de la educación básica para niños, jóvenes
y adultos; los años de escolaridad obligatoria se extendieron
significativamente; se proveyó educación inicial
y preescolar a una gama cada vez más amplia de familias,
especialmente a las de pocos recursos; se facilitó el acceso
a las aulas de niños con deficiencias en el aprendizaje
o minusválidos y se mejoró sustancialmente la igualdad
de oportunidades educativas para pobres, inmigrantes e indígenas.
Lo propio ocurrió con niñas y mujeres: sin duda el
siglo xx está marcado por la feminización de las
matrículas educativas.
Juntamente con esta expansión de las oportunidades educativas
se han llevado a cabo renovados esfuerzos estatales para la mejora
de dos capacidades: la de retención de estudiantes en los
niveles inferiores y medios del sistema, y la de promoción
de los mismos para que continúen avanzando en el sistema
escolar, llegando eventualmente al nivel de estudios post-secundarios
y completándolo en un número creciente. De igual
modo, el tema de la calidad y relevancia de la educación
ha sido una preocupación secular de pensadores, intelectuales
de figura pública, maestros, sindicalistas del sector educativo
y miembros de las burocracias gubernamentales, haciéndose
eco de las necesidades expresadas cotidianamente en patios y aulas
escolares, así como en foros públicos, por padres
y madres de familia preocupados por la educación de sus
hijos.
La población latinoamericana aceptó el argumento
de la Ilustración que sostiene que la educación constituye
una palanca para el progreso y un bien en sí misma, premisa
modernista que se refuerza con los desarrollos teóricos
de la economía de la educación cuyas repercusiones
en la región serán revisadas más adelante.
Pero lo central es que no hay grandes probabilidades de avance
social sin mayores y mejores niveles educativos. La educación
aparece no solo como consumo sino como una inversión de
enorme rentabilidad, individual y social, con altas tasas de retorno
que varían según los niveles educativos. Una población
más educada será aquella con mayores niveles de tolerancia
social y convivialidad, más productiva y competitiva en
los mercados nacionales e internacionales, en fin, para decirlo
en la jerga sociológica, a mayor educación mejor
sociedad, compuesta por individuos más plenos, responsables
y productivos. Esta expansión, diversificación y
ampliación de las oportunidades educativas se han visto
también como una condición sine qua non para
la expansión de los imperativos categóricos kantianos
de la justicia social y la responsabilidad individual en la sociedad
en su conjunto, especialmente en los estados de bienestar, apareciendo
así como un signo de modernidad, de mayor racionalidad de
la acción social, pero paradójicamente, también
como una precondición para que se produzcan.
Sin embargo, la equidad, la calidad y la relevancia de la educación
continúan siendo cuestiones críticas. Hacia el fin
del siglo los estados latinoamericanos, prisioneros de las contradicciones
del desarrollo regional y de sus propias lógicas del actuar
burocrático –todavía lamiéndose las
heridas de la doble crisis de la deuda externa y el déficit
fiscal que se arrastra desde la década de 19802–,
encuentran cada vez más dificultades para atacar los problemas
de la educación, fundamentalmente por las dificultades del
financiamiento, pero también por filosofías políticas
y agendas educativas que postulan la privatización y el
abandono de las responsabilidades estatales en la educación
pública.
La educación elemental y secundaria de la región
continúa siendo segregada por clases sociales, porque mientras
los pobres estudian en la escuela pública los sectores medios
y altos florecen en instituciones privadas. Con pocas excepciones,
la educación inicial y preescolar, decisiva en la constitución
cognoscitiva, aunque expandida notablemente todavía no está al
alcance de la mayoría de los sectores pobres. El analfabetismo
continúa siendo un problema importante, en el que la desventaja
de las mujeres y los sectores indígenas se agiganta. La
educación bilingüe, si bien avanzó notablemente,
no se encuentra a la altura de las necesidades de las poblaciones
aborígenes. La educación de adultos, que había
sido central en las preocupaciones retóricas de ciertas
alianzas gobernantes y movimientos sociales en las décadas
de 1960 y 1970, queda convertida en un área marginal en
la de 1980, para prácticamente languidecer hacia el fin
del siglo. Los analfabetismos funcional, cibernético y computacional
constituyen un problema educativo tanto o más drástico
de lo que fuera el analfabetismo absoluto a principios del siglo
xx.
La formación docente y el salario del magisterio continúan
siendo uno de los nudos gordianos de la política educativa,
de carácter aún mucho más acuciante frente
a las transformaciones de la política estatal neoliberal.
La política curricular para promover la formación
científica y humanista enfrenta desafíos inusitados
con el avance tecnológico y la explosión del conocimiento
en un mundo progresivamente globalizado y segmentado por clases,
distinciones raciales y de género, con crecientes mercados
regionales cada vez más alejados de las dinámicas
de la globalización y marginados de los circuitos de producción,
circulación y consumo del sistema mundial, con las repercusiones
educativas, sociales, políticas y económicas que
esto implica. Las vinculaciones entre educación y trabajo,
con la caída en los mercados de trabajo y empleo, y los
crecientes niveles de pobreza, especialmente en los menos educados,
son otro tema urgente.
Despedimos el siglo con innumerables conflictos en la educación
superior: con estudiantes chilenos saliendo a las calles para demandar
más presupuesto; con las universidades públicas brasileñas
recuperándose después de varios meses de huelga sin
haber conseguido la mayoría de los objetivos; con la Universidad
de Buenos Aires amenazada por un recorte presupuestario inusitado
y con la Universidad Nacional Autónoma de México
en una huelga de larga duración, con paralización
de labores y toma de las instalaciones por parte de un movimiento
estudiantil que ha convocado a más de un cuarto de millón
de personas en las calles. Estas y muchas otras situaciones similares
muestran que la universidad pública latinoamericana continúa
su lucha por la identidad en el comienzo del nuevo siglo, debatiéndose
entre su honrosa tradición reformista y las complejidades
de negociar con regímenes políticos cada vez menos
adeptos a fortalecer la universidad pública, y teniendo
que entender y manejar las típicas presiones de la globalización,
y su repercusión local, para la gestión universitaria.
Las grandezas de la educación pública de este siglo
corren el riesgo de ser obnubiladas por las miserias de políticas
públicas que renuncian a su tradición democrático-liberal,
con el consabido daño a la formación de los ciudadanos,
una de las tareas centrales del Estado en la educación.
Este artículo busca presentar evidencia empírica
y argumentaciones normativas y analíticas, mostrando los
avances y retrocesos, las grandezas y las miserias de la educación
latinoamericana; al mismo tiempo pretende, por un lado, realzar
aquellas ideas que han dado frutos significativos y que contribuyeron
a crear tradiciones educativas de distinción, y, por otro,
señalar en sus tramos finales algunos de los principales
desafíos para la educación al internarnos en el nuevo
siglo. El riesgo que confrontamos, ostensiblemente, es que la ruptura
del compromiso con la educación pública pueda significar
y anticipar la ruptura del pacto democrático en las sociedades
latinoamericanas.
2. Estado y educación: unidad
en la diversidad
Los sistemas educativos latinoamericanos fueron creados poco
después
de que se establecieron las fronteras internacionales, una vez
finalizados –alrededor de 1880– los procesos de reorganización
nacional que tuvieron lugar cuando concluyeron las guerras civiles
del siglo xix. La conformación del Estado-nación
tuvo entre sus principios los siguientes: la creación de
fuerzas armadas unificadas; la promulgación de constituciones
nacionales basadas en los principios emanados de la Carta Magna
inglesa, la Revolución Norteamericana y la Revolución
Francesa, es decir constituciones netamente liberales; la formulación
de una política explícita de defensa de la lengua
casi como defensa de la soberanía del país y, por
supuesto, la extensión gradual y progresiva de la escolaridad
gratuita y obligatoria a todos los estratos sociales.
En el ideario de la ilustración liberal la educación
fue una responsabilidad estatal, actuando in locu parentis. En
este siglo tres grandes formaciones sociales y regímenes
políticos han predominado en el contexto de revoluciones
de envergadura –este también ha sido el siglo de las
revoluciones sociales latinoamericanas– dando lugar a tres
tipos de Estado: el liberal conservador, el desarrollista, y por último,
el neoliberal. Claro está que estos tres modelos han sido
también marcados por la presencia de remezones de autoritarismo
estatal en la figura de populismos autoritarios, corporativismos
o dictaduras militares. Si bien estas situaciones, muy comunes
en la política latinoamericana, han alterado cualquier imagen
de una forma pura de gobierno liberal-democrático, la gestión
más amplia del Estado ha sido marcada por estos tres momentos
estatales con importantes repercusiones en la educación.
Encontramos primero el Estado liberal conservador que, dependiendo
de las historias nacionales, gesta los modelos educativos en la
región entre 1880 y 1930, situación que puede extenderse
hasta el fin de la Segunda Guerra Mundial, pasando por la importante
crisis de 1929 que reorienta el eje geopolítico de América
Latina y da lugar a una cada vez mayor presencia del imperialismo
norteamericano. Aparece después, vestido con distintos ropajes,
el Estado desarrollista de mediados de los años cuarenta,
aproximadamente hasta la crisis de la década de 1980, nuevamente
con las enormes variabilidades históricas y condicionamientos
nacionales, que refleja un patrón consistente de modernización
forzada de las sociedades nacionales con el eje rector del Estado,
y donde la noción de educación para la formación
de capital humano fue decisiva para la expansión de los
sistemas de escolarización, incluyendo los conceptos más
tecnocráticos del modelo. Luego llegamos, finalmente, a
la gran ruptura de los años ochenta, dando paso a los modelos
de estabilización y ajuste estructural y al Estado neoliberal
en la región.
Si tratáramos de encontrar el paralelo de la educación
pública latinoamericana con las transformaciones educativas
de los sistemas mundiales, se podría decir que el modelo
liberal de la educación pública prevalece desde mediados
y fines del siglo xix hasta la crisis de 1929, nuevamente con los
cambios nacionales que condicionan las rupturas así como
las tradiciones, dando lugar a modelos de educación compensatoria
en los cuales la educación pública juega un papel
decisivo en modelos estatales desarrollistas que, con las peculiaridades
históricas, económicas y atávicas de la región,
son lo más parecido que se ha creado a un modelo de Estado
de bienestar social. Finalmente, el modelo del Estado neoliberal
de los años ochenta en América Latina corresponde, pari
passu, a las experiencias neoconservadoras en el mundo en
desarrollo, con su enorme impacto internacional en las agendas
educativas. La educación latinoamericana al final del milenio quedó marcada
por su globalización y por la presencia de la agenda hegemónica
del neoliberalismo.
Cierto es que toda periodización historiográfica
de alto nivel de agregación presenta dificultades muy complejas
para el análisis de las vinculaciones entre Estado y educación,
no solo por las peculiaridades nacionales sino también porque
las dinámicas de transformación estructural en la
región, si bien afines, no necesariamente dictan en conjunto
los modelos educativos, el financiamiento de la educación,
o las grandes líneas directrices de la política educativa.
Ciertamente hay un paralelo entre modelos estatales y modelos educativos,
pero para recordar una de las enseñanzas de Marx, las formaciones
sociales, así como los modos de producción, nunca
mueren de un día para el otro; se superponen, se yuxtaponen,
sobreviven en el tiempo y cohabitan en una amalgama muy rebelde
para el entendimiento de la imaginación histórica,
que invita a la precaución en el análisis histórico.
Con esa importante nota de cautela es claro que los principios
de la educación pública latinoamericana tienen suficientes
elementos en común entre sí como para justificar
un análisis genérico como el propuesto aquí.
Incluso más, nos permiten imaginar las transformaciones
educativas en el nivel del sistema mundial, más aún
hacia el fin del siglo, que homogeneizan a la vez que segmentan
drásticamente todos los sistemas de escolarización,
incluyendo los estilos de implementación, los modelos de
educación pública, los patrones de transformación
de la educación en general –inclusive la educación
privada–, las estrategias de financiamiento educativo y formación
de política pública, así como las estrategias
curriculares, de formación docente, la administración
escolar y los grandes principios directivos de enseñanza-aprendizaje
y su práctica.
Unidad en la diversidad de experiencias educativas en la región puede
ser la divisa de esta conversación sobre grandezas y miserias en la
educación latinoamericana en el siglo xx.
3. Expansión y crisis de la
educación latinoamericana
Hemos argumentado (Torres y Puiggrós, 1997, pp. 6-8) que
la expansión educativa en América Latina estuvo vinculada
a la fase temprana de la industrialización en las décadas
de 1950 y 1960 y que representa uno de los más altos índices
de crecimiento educativo en el mundo. Entre 1960 y 1970 el crecimiento
de la educación superior y de la educación media
fue de 247,9% y 258,3%, respectivamente (unesco, 1974, pp. 167
y 227). Pero el crecimiento de la educación primaria que
coronaba el esfuerzo de expansión del sistema durante el
siglo, si bien significativo, fue mucho más modesto, llegando
al 167,6%, y, respecto de la alfabetización, la misma se
mantuvo relativamente constante en la mayoría de los países
latinoamericanos (unesco, 1971). Un estudio de fines de los años
setenta muestra una continuidad significativa en este patrón
de desarrollo (unesco, cepal, pnud, 1981). El investigador chileno
Ernesto Schiefelbein argumenta que las cuatro décadas que
precedieron a los años noventa representaron un progreso
significativo para las democracias latinoamericanas mediante:
(i) expansión del acceso a la educación para la mayoría
de los niños que alcanzaban la edad escolar; (ii) extensión
de los años de la escolaridad; (iii) mejoramiento en el
pronto acceso a la escuela; (iv) provisión de nutrición
y cuidado a un número muy grande de niños carentes;
(v) incremento en la provisión de mínimos insumos
para la tarea educativa y eliminación de canales diferenciales
por niveles sociales (Schiefelbein, 1997, p. 32).
Este diagnóstico optimista no refleja, claro está,
triunfalismo alguno si se consideran las altas tasas de repetición
y de abandono escolar3.
A pesar del crecimiento secular del sistema en términos
de matrícula, especialmente en la educación primaria,
la tasa de crecimiento del gasto educativo, ajustado por inflación,
disminuyó en la década de los ochenta. El educador
venezolano Fernando Reimers muestra que entre 1975 y 1980 el gasto
total en educación se incrementó en todos los países
de la región. Sin embargo, entre 1980 y 1985 el gasto total
en términos reales disminuyó en doce de los dieciocho
países estudiados (Reimers, 1994, p. 16). El autor sostiene
que durante las últimas dos décadas en la región,
en contraste con los logros previos, se produjo una caída
en la cantidad y calidad escolar y que los ministerios de educación
se vieron forzados a sacrificar equidad y eficiencia a fin de reducir
los gastos educativos bajo las presiones de políticas de
ajuste estructural. Estos recortes han afectado de manera desproporcionada
la educación primaria y se reflejan en los limitados recursos
para materiales de enseñanza, edificios escolares así como
en la caída en las tasas de matrícula (Reimers, 1991,
pp. 325-338)4. Una consecuencia de estos ajustes es que la disminución
en el gasto educativo alienó a las organizaciones del magisterio,
especialmente a los sindicatos de maestros y profesores, creando
nuevas áreas de conflicto en las relaciones docentes-Estado
en términos de la formulación, operacionalización
y evaluación de la política pública en educación
(Carnoy y Torres, 1994; Torres, 1989).
Como señalan Reimers y Tiburcio:
Un análisis de los cambios en el financiamiento público
de la educación en América Latina entre 1970 y 1985
concluye que el ajuste llevó a un corte desproporcionado
en los gastos en educación como porcentaje del gasto gubernamental
en educación o como porcentaje del producto nacional bruto
(pnb). Dentro de la educación, el gasto en capital o infraestructura
sufrió de manera desproporcionada así como lo hicieron
todos los ítems que no estaban vinculados al salario, mientras
que muchos países redujeron aún más desproporcionadamente
los gastos en la educación primaria. Un estudio de la crisis
financiera en América Central entre 1979 y 1989 concluye
que la mayoría de los países (con excepción
de Honduras) mostró una tendencia a gastar un porcentaje
menor del pnb en educación, que los salarios del magisterio
se han depreciado en términos reales con una pérdida
de cerca de dos tercios de su valor, y que al final de la década
la mayoría del presupuesto educativo va para pagar salarios
(Reimers y Tiburcio, 1993, p. 22).
Un análisis similar para Brasil y México muestra
que la caída en el presupuesto educativo tuvo lugar «en
un escenario del crecimiento del sector gubernamental en términos
relativos del pbi» (Reimers y Tiburcio, 1993, p. 37).
Por razones mucho más claras en términos del salario
magisterial subsidiando la expansión educativa, y no tanto
en términos de reducción del gasto educativo per
se, un fenómeno similar ha sido detectado en México
mediante un análisis histórico y diacrónico
del salario magisterial en las décadas de 1940 a 1980 (Morales-Gómez
y Torres, 1994).
4. La Agenda Neoliberal: privatización
de la educación
Las premisas analíticas de la agenda hegemónica neoliberal,
bien representada en distintos organismos internacionales como
el bm, pueden ser vistas bajo la etiqueta de supply-side economics. Dos
premisas de política guían la agenda: la privatización
de la educación pública y la reducción del
gasto público, pudiendo la primera ser considerada una estrategia
para la reducción de la segunda. Además, privatizar
tiene otros efectos: por un lado, reduce la presión del
gasto público al pasar a manos particulares las erogaciones
de las empresas de aquel sector; por otro lado, es una poderosa
herramienta para despolitizar las prácticas regulatorias
del Estado. La privatización es aquí central porque:
[...] la contratación de servicios externos es, a la vez,
un mecanismo administrativo para solucionar algunas de las cuestiones
de la legitimidad social del Estado vinculado en la implementación
de servicios sociales directos, y por otro lado, es un intento
de tomar prestado del ethos empresarial y la conceptualización
de la empresa privada (y la noción de desarrollo empresarial),
sistemas análisis de costo-beneficio y el management
by objectives (Culpitt, 1992, p. 94).
Neoliberales y neo-conservadores sostienen que el Estado y el
mercado son dos sistemas sociales opuestos, y que ambos son opciones
reales para la provisión de servicios específicos (Moran
y Wright, 1991). ¿Por qué hay una preferencia del
mercado sobre el Estado? Los neoliberales consideran a los mercados
más versátiles y eficientes que las estructuras burocráticas
estatales (Torres, 1996) por muchas razones, entre otras porque
estiman que los mismos tienen una respuesta más rápida
a los cambios tecnológicos y a la demanda social; los ven
como más eficientes y efectivos en términos de costos,
y esperan que la libre competencia produzca mayor accountability para
la inversión social que la burocracia. Además, junto
con estas preferencias los neoliberales vincularon la privatización
de las empresas públicas con la solución al problema
del endeudamiento externo. Después de todo, para cierta
ideología neoliberal las empresas estatales «eran
responsables por la creación de la deuda externa de América
Latina, y, más importante aún, su privatización
puede ayudar a resolver el problema» (Ramamurti, 1991, p.
153).
Pero la privatización no está exenta de contradicciones.
Ramamurti (1991, p. 168) sugirió que «de ninguna manera
es claro que, en el largo plazo, se logren objetivos sustantivos
de eficiencia mediante la privatización de grandes empresas
del Estado con gran poder de mercado». Una segunda fuente
de conflicto tiene que ver con los mecanismos regulatorios:
Dado el pobre récord de regulación gubernamental
en América Latina, y la carencia de procedimientos establecidos,
así como las negociaciones detrás de los escenarios
de la política, es difícil ser optimista sobre la
calidad de la regulación después de las privatizaciones.
Los gobiernos quizá deban renacionalizar algunas de estas
industrias en el futuro, por opción, o por necesidad. Si
esto fuera a pasar, inversores foráneos tendrán que
ser compensados por sus inversiones a tasas mucho más altas
que aquellas recibidas en la privatización, creando, potencialmente
un gran outflow de reservas en el futuro. Estos conflictos
pueden también dañar las relaciones con los inversores
privados, creando, en su peor instancia, una fuga recurrente
de capitales (Ramamurti, 1991, p. 169).
Finalmente, muchas propuestas liberalizadoras implican, simplemente,
anti-estatalismo, y no se sabe si buscan una verdadera ampliación
de la competencia o sustituir el monopolio estatal por uno similar
pero a cargo de selectas empresas privadas.
En política educativa la agenda neoliberal despliega una
amalgama de líneas directrices, todas ellas representadas
en las políticas del bm: se postula la democratización
de la escolaridad aumentando la participación femenina,
un objetivo muy laudable, pero se olvida que son las mujeres las
que han pagado el mayor costo de las políticas de ajuste
estructural (Cavanagh, Wysham y Arruda, 1994; Emeagwali, 1995;
Caufield, 1996). La priorización de la educación
básica y un énfasis sobre la calidad de la educación
están también en la agenda del bm, pero como señala
José Luis Coraggio (1994), debido a que dicha entidad bancaria
está compuesta primariamente por economistas, el objetivo
final de la política educativa es la eficiencia económica,
la liberalización de los mercados y la globalización
del capital, todo lo cual lleva a un sobre énfasis en métodos
cuantitativos para medir el éxito de una política
educativa. Usando un criterio económico estricto –por
ejemplo, las tasas de retorno basadas en el ingreso personal–,
se sugiere que un año adicional de educación privada
en los niveles más bajos del sistema produce un incremento
mayor del ingreso que a niveles más altos del sistema educativo.
Por lo tanto se concluye, muy a la ligera, que la inversión
en educación básica resultará mejor para incrementar
el pbi que la inversión en cualquier otro nivel, sin contar
la obsesión del bm en que la inversión en educación
superior en América Latina es un subsidio a las elites.
Algo similar se dijo sobre las premisas de los documentos preparatorios
para la Conferencia de Jomtien hace casi una década y las
implicaciones para la educación superior en la región
(Torres, 1991a; Morales-Gómez y Torres, 1994; Reimers, 1994).
En síntesis, la globalización neoliberal en la formulación
de las políticas educativas en Latinoamérica ha impactado
básicamente en tres aspectos:
- En la economía política
del financiamiento educativo.
- En las vinculaciones entre educación
y trabajo.
- En la creación de estándares
de excelencia académica internacional, con sus implicaciones a nivel
de evaluación, currículum, educación superior o formación
docente.
En la economía política de la educación el
modelo neoliberal refleja una agenda internacional de investigación
e inversión que predica la privatización como solución
educativa, tanto para subsanar las deficiencias de la inversión
estatal como para confrontar la crisis fiscal del Estado. Esto
ha llevado a impulsar distintas herramientas, como los vouchers o
bonos; a privilegiar ciertos instrumentos tecnocráticos
de análisis y planificación como las tasas de retorno
en educación, y ciertas experiencias de descentralización
como los charter schools. Muchos de estos instrumentos,
con sus variantes criollas, se han constituido en modelos y premisas
hegemónicas –y por tanto no negociables– en
la formulación de políticas educativas. La experiencia
chilena en educación constituye un modelo temprano y arquetípico
de esta orientación neoliberal.
En las vinculaciones entre trabajo y educación es claro
que los viejos mecanismos de planificación han sido honrosamente
enterrados con un certificado de defunción debidamente expedido.
Pero tampoco hay respuestas precisas en materia de planificación.
Dado el cambio tecnológico de las últimas décadas,
la reducción del empleo en el sector público y la
constante transformación en la dinámica de los mercados
de trabajo, cómo hacer que la educación responda
a aquellas dinámicas, continúa siendo un verdadero
enigma. Aun más, no está claro si estas dinámicas
pueden ser anticipadas para ajustar la educación a las necesidades
del mercado –vieja utopía de los planificadores–,
aunque sí es claro que hay una autonomía relativa
de la educación que deberíamos honrar, para que la
educación fuera un instrumento de la ilustración
y no solo una política dirigida a la empleabilidad y productividad
de la fuerza de trabajo. Las políticas tecnológicas
a impulsar en los países latinoamericanos para la vinculación
universidad-empresa provocan dilemas aparentemente insolubles.
Finalmente, en los mercados de trabajo los trabajadores con mayores
ingresos son los analistas simbólicos, muy bien definidos
por Robert Reich (1992). Sin la producción de analistas
simbólicos, donde la educación superior tiene una
tarea majestuosa, es imposible capturar los recursos económicos
del sistema internacional.
Por último, el modelo hegemónico neoliberal ha impulsado
un movimiento por la creación de estándares educativos
refrendados vía comparaciones internacionales de rendimiento
que, desde preescolar hasta la universidad, han impactado sobre
todos los niveles educativos. Lamentablemente estos estándares
ha sido usados más como instrumento de control político
que como herramienta de mejoramiento educativo.
Proponiendo una definición específica de calidad
de la educación, este movimiento de estándares
ha producido modificaciones sustantivas en la formación
docente, en la importancia cada vez mayor que se atribuye a las
pruebas para la evaluación del aprendizaje, y en los mecanismos
de evaluación de los sistemas. Un ejemplo de ello son los
mo-delos de evaluación de la educación superior aplicados
en Argentina por el Ministerio de Educación en clara comunicación
programática con los designios educativos del bm.
Como ya hemos señalado:
[...] hay nuevos esfuerzos orientados a transferir el costo
de los servicios a los usuarios; incrementar la participación
del sector privado en educación (privatización);
reorientar las inversiones educativas hacia las áreas que
los estudios del Banco Mundial han considerado ofrecen las mejores
tasas de retorno, es decir la educación primaria y la educación
básica; reducir el costo de la educación afectando
el nivel de los salarios y, por tanto, el entrenamiento del magisterio
(considerado sobre-educado con un entrenamiento universitario que
generaría expectativas salariales superiores a las que los
países pueden financiar); y promover la descentralización
de los servicios educativos como una medida de redefinir las
relaciones de poder y educativas entre los gobiernos nacionales
(federales), provinciales y municipales (Torres, 1994c, p. 14).
Si bien estos tres grandes efectos son discernibles en la política
educativa latinoamericana, las bondades de sus resultados son discutibles.
El impacto de la globalización neoliberal en los salones
de clase, en las actividades específicas que los maestros
desempeñan con los niños y en las localidades situadas
en los márgenes del sistema internacional es todavía
materia de encendida discusión académica y política.
La situación no podría ser más paradojal.
En un aula cualquiera en el área rural más recóndita
de una provincia argentina como Jujuy, en el mexicano Estado de
Chiapas, en el corazón de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires o en el Distrito Federal en la ciudad de México, podremos
encontrar un maestro que, de ser competente y comprometido, es
por naturaleza un productor y difusor del conocimiento universal,
y por ende un transmisor de la globalización del conocimiento,
pero que al cuestionar las premisas del modelo globalizador neoliberal
tanto en términos de su mensaje político-pedagógico
como en términos de la relación del vínculo
pedagógico-dialógico que establece con sus alumnos,
puede confrontarlo cotidianamente. Sabemos muy poco de lo que pasa
a diario dentro del salón de clases, y por tanto es menester
implementar mayor investigación educativa en este nivel
específico, tanto curricular como pedagógica. Sin
embargo, no parecería arriesgado imaginar que, si los maestros
en su mayoría son representados por los sindicatos docentes
de América Latina, opositores decididos a la globalización
neoliberal, también los maestros lo son.
Los mecanismos de globalización neoliberal pueden ser criticados,
sus bondades en materia de política pública podrían
ser desconfirmadas por la investigación empírica,
y algunos de sus efectos perversos pueden ser revertidos con una
filosofía política diferente y una política
educativa alternativa. La disputa por la nación, que es
también una disputa por la educación y la ciudadanía,
es una tarea que corresponde a los movimientos cívicos,
a los movimientos sociales, a los partidos políticos que
se oponen al neoliberalismo y a los sindicatos que han llevado
en muchas partes del mundo el peso de la confrontación contra
aquel. Como es obvio, los resultados de conflictos sociales de
esta envergadura no pueden ser apreciados en el corto plazo, aunque
algunas de las consecuencias perversas en la educación comienzan
a vislumbrarse con nitidez.
5. Para repensar la utopía
educativa: comentarios finales
Sin pretender hacer una reseña exhaustiva de estos desafíos,
ya formulada en otro lugar (Torres y Puiggrós, 1997, pp.
12-22), convendría mencionar los aspectos más salientes
de la crisis educativa latinoamericana.
Hay una profunda crisis en el entendimiento de cuál es el
sujeto pedagógico a educar. Lo que podría denominarse
como una crisis endémica de los sistemas se refleja en una
dislocación real y simbólica entre los discursos
de los maestros y los alumnos, que refleja asimismo una dislocación,
también de magnitud, entre los discursos de las nuevas generaciones –como
pertenecientes a la que se ha denominado «generación
Nintendo»– y los adultos. No se trata solo de los problemas
seculares aún no resueltos, y que estábamos acostumbrados
a discutir acaloradamente pensando en el mejoramiento de la escolaridad,
como la repetición, la deserción, la calidad o la
relevancia de la educación. Lo que se confronta ahora es
una fuerte crisis de legitimidad de los sistemas educativos en
términos de su efectividad, es decir, la efectividad de
los agentes educativos per se, incluyendo a maestros, madres y
padres de familia, instituciones educativas privadas y públicas.
Hay una ruptura del public bond, ese vínculo público
entre generaciones. Lo que aparece frente a nuestros ojos, como
educadores preocupados tanto por la cotidianeidad y la práctica
de la educación en las aulas como por las directrices generales,
orientaciones, naturaleza y financiación de la política
educativa, es cómo se inserta la educación en la
crisis orgánica de las sociedades latinoamericanas, más
aún cuando la globalización5 agiganta los procesos,
universaliza los símbolos, exacerba las emociones, complejiza
las opciones y muestra nuevas dinámicas difíciles
de comprender para el común de la población, y, ni
qué decir para el conjunto de intelectuales y técnicos,
así como los políticos, que con honorables excepciones,
no entienden o simplemente se despreocupan por los resultados de
estos procesos. Los medios de comunicación crean nuevas
combinaciones entre culturas populares tradicionales, una cultura
popular transnacionalizada y las políticas culturales de
las instituciones estatales, en ocasiones drásticamente
confrontadas por instituciones de la sociedad civil, movimientos
sociales y sindicatos. Esto quiere decir que así como hay
una disputa por la identidad y un proceso agónico en el
contexto de reconocimiento del ego entre los individuos (lo que
crea todo tipo de tensiones y contradicciones), también
hay una ruptura de las paredes de la escuela, que ya no pueden
proteger a los niños de influencias pedagógicamente
inapropiadas. Hay también una fuerte crisis en la lógica
de la modernidad prevaleciente en las escuelas que crea otro tipo
de conflictos, incluso a nivel analítico simbólico,
en el tratamiento de los temas educativos en las aulas. Todo apunta
a la complejidad de esta crisis, incluyendo las dificultades en
la enseñanza de la lectoescritura a una cultura juvenil
creada alrededor de la manipulación de símbolos visuales
cibernéticos y mediáticos. Hay una profunda brecha
en la transmisión de la cultura y el conocimiento oficial (Apple,
1993). Los rituales de la escuela en desuso, discursos contrapuestos,
problemas en la definición del capital cultural de la educación,
desaparición de bordes ficticios, crisis en los conceptos
de ciudadanía y democracia, creciente disparidad
entre modelos educativos y requerimientos en los mercados de trabajo,
en fin, una compleja gama de factores ha llevado a la educación
latinoamericana, al fin del siglo, al borde del abismo. Y las políticas
neoliberales, para decirlo de manera tragicómica, constituyen
un paso adelante para los sistemas.
En otro texto (Torres y Puiggrós, 1997, pp. 19-23) hemos
invitado a repensar la educación considerando varias facetas
que me gustaría simplemente señalar. Es menester
incorporar las nociones de desarrollo desigual y combinado
educativo, que sugiere la presencia de islas de postmodernidad
en América Latina, con claras expresiones en el arte y las
humanidades, con algunos de los estadios más avanzados en
la producción del conocimiento científico cohabitando
con culturas pre-modernas, periféricas, marginales, incluso
precolombinas. Estas culturas están marcadas por profundas
discontinuidades culturales con respecto a los segmentos más
sofisticados de la cultura de la modernidad y la postmodernidad,
y con respecto al capital cultural de la escuela, es decir, esa mélange cultural
de mestizos, indígenas y europeos que crea las culturas
híbridas analizadas por Néstor García Canclini
(1982; 1990). En educación esto se complejiza al confrontar
lo que un afamado historiador argentino de la educación,
Gregorio Weinberg (1984), denominó «el desarrollo
asincrónico de los modelos educativos latinoamericanos».
La noción de différence a la Derrida (1989)
y sobre todo la noción de otredad, que ahora volvemos
a rescatar del pensamiento existencialista, combinadas con la poderosa
indicación postmodernista sobre la política de la
cultura como una política de la diferencia, ofrece perspectivas
teóricas y políticas cada vez más necesarias.
La noción de crisis de hegemonía en las
democracias latinoamericanas sigue siendo estimulante para pensar
la crisis educativa en la región y repensar la noción de sujetos
pedagógicos –maestros y alumnos– en las nuevas
formaciones sociales, culturales y políticas que emergieron
en América Latina en el siglo xx que, según algunos
intelectuales de la new left, termina con una clara indicación
del fin de la utopía (Jacoby, 1999). Esta crisis invita
a reconsiderar el papel del Estado en la educación pública,
y cómo las nuevas políticas de privatización
pueden producir resultados obscenos, más allá de
cualquier imagen de decoro público. Los nuevos problemas de
los nuevos tiempos que los sistemas escolares están
viviendo en la región difieren, y mucho, de las expectativas
y soluciones de los años cincuenta, para referirnos simplemente
al medio siglo. ¿Cómo se puede educar a los niños
de la calle, un grupo cada vez más numeroso en las metrópolis
y áreas periféricas urbanas de América Latina? ¿Cómo
afecta la cultura del narcotráfico la tarea escolar? ¿Cómo
los multimedios privados de comunicaciones e informática
están afectando el estatus, la confiabilidad y la accesibilidad
del conocimiento escolar en la región?
La noción de sujeto pedagógico y su vinculación
con las estructuras sociales y pedagógicas latinoamericanas,
si bien podría concebirse en términos de modelos
sociológicos y políticos, estudiando las vinculaciones
entre agencia social y estructura, requiere de un pensamiento cada
vez más refinado para entender las sutilezas (tanto en la
construcción conceptual como en la construcción social
de la experiencia histórica) de la lucha por la identidad,
considerando las múltiples y asincrónicas determinaciones
de la clase, la raza, la etnicidad, la preferencia sexual, la religión,
el género y los regionalismos.
El papel de los estados condicionados en América Latina
(Torres, 1996) continúa siendo problemático tanto
para la democracia como para la educación. La vieja imagen
sarmientina de «educar al soberano», que ha precedido
el pensar la educación en Latinoamérica y se convirtió en
el blasón del normalismo, pareciera haber caído en
desuso en el pensamiento del neoliberalismo, que condiciona aún
más las retóricas y las prácticas de los Estados
de la región. La noción de opresión (de
ese soberano) que Paulo Freire instauró, de una vez
y para siempre, en el discurso pedagógico latinoamericano –y
con gran orgullo debemos notar que la contribución del pensamiento
de Paulo Freire instaló la pedagogía del oprimido
en el debate político-pedagógico mundial– debe
guiar la reflexión política acerca de cuál
es el papel del Estado en la educación para el nuevo siglo.
Tema especialmente relevante ahora que la pobreza y las desigualdades
educativas se han vuelto mucho más acuciantes, como muestra
el sociólogo y educador argentino Daniel Filmus (1999),
repensar la pedagogía del oprimido y los condicionantes
del Estado latinoamericano implica, necesariamente, repensar la
centralidad de la educación en el proyecto de sociedad y
Estado latinoamericanos.
Finalmente, hay que repensar la noción de conocimiento
oficial en sí misma y reconstruir, a la luz de los aspectos
antes señalados, las imágenes del conocimiento apropiado,
necesario y válido que las escuelas tienen que impartir,
especialmente la cuestión de las fracturas culturales, los
bordes de identidades, las fronteras de las luchas culturales.
Este repensar la noción del conocimiento implica repensar
la noción del poder, y por ende las de democracia y ciudadanía.
Sobra decir que la lucha por la educación no es tan solo
una actividad tecnocrática, calmadamente implementada en
los escritorios burocráticos, o agitadamente negociada
en los salones escolares, claustros ministeriales y traspatios
sindicales. Tampoco es, simplemente, una lucha por mejorar las
oportunidades educativas de los individuos. La lucha por la educación
es una cuestión de Estado. Es una lucha por la defensa del
pacto democrático.
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Notas
1 Citado en Rodrigues Brandão,1981, p. i.
2 El diagnóstico del Banco Mundial (BM) para el período
1970-1987 señala que
doce de los diecisiete países más endeudados del
mundo están en Latinoamérica:
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador,
Jamaica, México, Perú,Uruguay y Venezuela (Banco Mundial,
1989). La Comisión Económica para América Latina
(CEPAL) estimó que en el año 1987 los países
de la región transfirieron hacia el exterior
un monto equivalente al 2% del producto bruto regional para pagar
servicios de la deuda
(CEPAL, 1987).
3 Las tasas de repetición para el comienzo de la década
de 1990 son las
siguientes: Brasil, 45%; otros países de América del
Sur, 36,3%; América Central y
Panamá, 39,5%; el golfo de México (República
Dominicana, Cuba y México), 38,6%; países
del Caribe anglófono 18,7%. La tasa de repetición para
la región en su conjunto es del
41,2%, [UNESCO- Oficina Regional de Educación para América
Latina y el Caribe (OREALC),
1991]. Un reporte del Centro de Estudios Educativos en México
muestra que entre 1980
y 1986 solo 52% de los niños en la escuela primaria terminó su
nivel escolar, y que la tasa
de deserción se incrementó de 10,3% a 10,6% en 1986
(Morales-Gómez, 1989).
4 No debería sorprender que, a pesar de los enormes avances
en la escolarización
obligatoria en América Latina, las diferencias entre el mundo
en vías de desarrollo y el
desarrollado sean abismales. Por ejemplo, en 1968, un año
simbólico a nivel mundial, los
países desarrollados con aproximadamente un tercio de los
habitantes del planeta y la
cuarta parte de la población juvenil mundial, invirtieron
120.000 millones de dólares en
programas sociales, mientras que los países en desarrollo
con una población muy superior,
gastaron solo un 10% de esa cantidad, es decir 12.000 millones de
dólares. Estas
diferencias se agigantan en la educación y más aún
cuando consideramos la caída en la
inversión educativa de los últimos años. Por
ejemplo, en 1980 el total del gasto público
en educación en relación con el PBI era del 3,6% en
Argentina; 4,4% en Bolivia; 4,4% en
México y 7,8% en Costa Rica. Para 1985 el gasto en Argentina
había caído al 2,2%; en
Bolivia al 0,5%, en México al 2,6% y en Costa Rica al 4,7%
(Torres y Puiggrós, 1997, p.
13). Tampoco es de extrañar esta caída cuando el promedio
anual de crecimiento del
producto bruto doméstico per cápita en la región
para los años 1961-1970 fue de 2,6%,
sobrepasando en muchas sociedades la tasa de crecimiento poblacional.
Entre los años
1971 y 1980 esta tasa alcanzó el 3,3% para tomar un valor
negativo de –1,1% durante
el período 1981-1989, al que los economistas, quizá muy
ligeramente, rotularon como «década del desarrollo
perdido» (Morales-Gómez
y Torres, 1990, p. 19).
5 La globalización ha sido definida por David Held como «la
intensificación de
relaciones mundiales que vinculan localidades distantes entre sí de
manera tal que lo que
pasa en niveles locales es afectado por fenómenos que tienen
lugar a muchas millas de
distancia y viceversa» (Held, 1991, p. 9). El autor sugiere
que la globalización es el
producto de la emergencia de una economía global, la expansión
de las vinculaciones
transnacionales entre unidades económicas creando nuevas formas
de toma de decisiones
colectivas, el desarrollo de instituciones intergubernamentales y
cuasi supranacionales,
la intensificación en la transnacionalización de las
comunicaciones y la creación de nuevos órdenes
militares y regionales.
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