La Transición Democrática Y los Acuerdos en Educación
en el Perú
Manuel Iguiñiz Echeverría (*)
Síntesis: La formulación de acuerdos de política
educativa nacional en el Perú se produce como parte de un
proceso político más amplio: la transición
democrática que cambia el régimen autocrático
de Fujimori.
El Acuerdo Nacional es el más importante proceso de renovación
de la política en la transición democrática
iniciada a finales del año 2000. Es una entidad de concertación
de políticas de Estado, como respuesta a la imposición
durante una década de un régimen autocrático
y mafioso.
El Acuerdo Nacional establece 30 políticas de Estado. Incluye
un objetivo exclusivamente dedicado a educación, auque otros
también lo aludan. Así, la política educativa
se ubica junto a otras en un pacto global de cambio del país.
En este artículo se recuperan antecedentes de América
Latina y del Perú que favorecen llegar a acuerdos con base
social y política amplia. En el caso peruano, además
del Acuerdo Nacional, están recogidos la Consulta Nacional
por la Educación, los programas del Ministerio de Educación,
y el proceso democrático en la elaboración de la reciente
Ley General de Educación.
En un reciente proceso de reactivación del Acuerdo Nacional,
la educación ya no se presenta como la política de
cambio social casi milagrosa, sino que se pasa a concretar de manera
original ese objetivo en un denominado Pacto Social de Compromisos
Recíprocos, que aparece como oportunidad de romper la inercia
que domina el actuar educativo, y de movilizar actores importantes
del país en torno a objetivos de corto plazo.
Síntese: A formulação de acordos de
política educacional nacional no Peru se produz como parte
de um processo político mais amplo: a transição
democrática que muda o regime autocrático de Fujimori.
O Acordo Nacional é o processo de renovação
da política na transição democrática
mais importante iniciada no final do ano 2000. É uma entidade
de acordos de políticas de Estado, como resposta à
imposição durante uma década de um regime autocrático
e mafioso.
O Acordo Nacional estabelece 30 políticas de Estado. Inclui
um objetivo exclusivamente dedicado à educação,
ainda que outros também o alu-dam. Assim, a política
educacional se coloca junto a outras em um pacto global de mudança
do país.
Neste artigo, são recuperados antecedentes da América
Latina e do Peru que favorecem chegar a acordos com ampla base social
e política. No caso peruano, além do Acordo Nacional,
estão recolhidos, à Consulta Nacional pela Educação,
os programas do Ministério da Educação e o
processo democrático na elaboração da recente
Lei Geral de Educação.
Em um recente processo de reativação do Acordo Nacional,
a educação já não se apresenta como
a política de mudança social quase milagrosa, mas
que passa a se concretizar de maneira original esse objetivo em
um denominado Pacto Social de Compromissos Recíprocos, que
aparece como oportunidade de romper a inércia que domina
o atuar educativo, e de mobilizar atores importantes do país
em torno dos objetivos de curto prazo.
1. Introducción
La búsqueda de acuerdos nacionales en educación,
una de las prácticas democráticas novedosas en la
política educativa en el Perú, está marcada
por la transición democrática iniciada a fines del
2000. Es decir, expresa reacciones ante situaciones limite de reciente
data. La formulación de esas políticas es, sin embargo,
tributaria de propuestas anteriores, tanto de la sociedad civil
en el país, como de formulaciones de políticas en
América Latina y el Caribe, planteadas como respuestas al
incumplimiento de la promesa de la educación republicana
frente a la sociedad.
2. Los Acuerdos como Base de las Políticas de Estado en
la Región
Una de las referencias para seguir cambiando la actual política
educativa proviene del planeamiento de llegar a acuerdos nacionales
en educación, surgido en la segunda mitad de la década
de los 80.
Los logros y flaquezas de la educación latinoamericana y
caribeña merecieron balances críticos desde las esferas
oficiales de la educación, con señalamiento directo
de los condicionamientos contextuales. Así, en la Declaración
de Guatemala1, los ministros de
Educación argumentaron la necesidad de esos acuerdos nacionales,
reconociendo factores como los que siguen:
- La imposibilidad de cumplir las metas educativas en América
Latina y el Caribe. Se señala que, con los actuales ritmos
de la acción educativa, los objetivos del Proyecto Principal
no se podrían alcanzar ni en alfabetización ni en
la «universalización de la escolaridad básica
sin cambios sustanciales en la calidad» de este servicio.
La mencionada reunión constata así el crónico
desfase entre resoluciones y realizaciones, que más recientemente
se repitió para el compromiso de Educación para
Todos;
- La crisis económica está en la base de la crisis
política, porque dificulta construir un destino común
favoreciendo el fracaso escolar. Es clara la crítica sobre
las políticas de desarrollo que no redistribuyen y que
olvidan la identidad cultural, así como la participación
social. «La desigualdad entre los países y los grupos
sociales aumenta rápidamente, al límite de poner
en peligro las posibilidades de construir un mundo donde cada
ser humano y cada sociedad puedan aprovechar plenamente sus potencialidades
y recursos»;
- Se critica el enfoque sectorial, ya que este enfoque tradicional
olvida que las carencias educativas «no son productos aislados
e independientes» de los factores sociales, políticos,
culturales, ambientales y económicos. Asimismo, se hace
la constatación de que las condiciones de pobreza neutralizan,
en gran medida, los efectos de las acciones educativas. En ese
marco, no es de extrañar el énfasis en estrategias
integrales en todos los campos de la gestión, la pedagogía
y la política educativa. Para los contextos de pobreza
se requieren planes educativos de emergencia «que permitan
movilizar recursos extraordinarios, a través de procedimientos
excepcionales, adecuados a la gravedad de las situaciones que
es preciso afrontar».
- Los propósitos de los ministros exigen la movilización
no sólo de los presupuestos de educación, sino de
todos los «recursos humanos y materiales disponibles en la
sociedad, durante plazos prolongados».
No extraña en este contexto la demanda de que se formulen
grandes consensos educativos nacionales en torno a los objetivos
del Proyecto Principal.
Esta apuesta por los acuerdos nacionales tuvo vaivenes en la región
en la década de los 90; por ejemplo, en la reunión
de ministros en Santiago, en 1993, se puso énfasis en la
gestión de un modo que obnubiló innecesariamente las
dimensiones política, social y pedagógica. La propia
Oficina Regional de la unesco reconoce esos vaivenes, y considera
que en la reunión de ministros en Kingston, en 1996, «vuelven
a aparecer énfasis que fueron prioridades hace una década.
Se recupera con mayor fuerza el significado ético de la educación
para asegurar una mayor equidad y una construcción de la
identidad cultural. Se enfatiza la necesidad de que las políticas
educativas incluyan a los excluidos, no tanto a través de
medidas compensatorias como ocurría en el pasado, sino introduciendo
modificaciones en el sistema educativo común que permitan
ajustar la enseñanza a las diferencias individuales, sociales
y culturales. Se vuelve a destacar la importancia de fortalecer
la función del Estado para asegurar la igualdad de oportunidades,
que no había estado presente desde la reunión de Bogotá
de 1987»2.
2.1 Gobernabilidad de los sistemas educativos
De la búsqueda de acuerdos para la realización de
los programas acordados se pasa a plantear una mirada más
compleja a la crisis de los sistemas educativos. Crisis de legitimidad
y respaldo social. Fue así como se propuso analizar la viabilidad
de contar con una verdadera política. En la Cumbre Iberoamericana
de 1996 y en la reunión previa de ministros de Educación
en Concepción3, se amplió el marco de la cuestión a facetas diferentes
como la gobernabilidad democrática en la región, y,
dentro de ella, la gobernabilidad de los sistemas educativos.
El sistema político democrático ya no es sólo
un logro consensual; su relevancia para la ciudadanía es
un asunto de varias aristas. Reconocer las brechas sociales y las
exclusiones es un referente básico, que estuvo acentuado
en los acuerdos de los ministros de la región a fines de
la década de los 80, y se retoma en las consideraciones y
propuestas sobre la gobernabilidad a mediados de los 90, en Concepción,
marcando una diferencia con el extendido supuesto de que no existe
una causa económica de la crisis de gobernabilidad política
y en el decaimiento educativo, pues el modelo marcha y sólo
falta la reforma del Estado
A la vez, uno de los énfasis en la reflexión de la
declaración de los ministros en Concepción fue el
de la representación política y su crisis como clave
de la gobernabilidad. Esa crisis amerita como cuestión esencial
«la recuperación de la política como dimensión
constitutiva del ser humano en sociedad, como actividad noble y
necesaria; en ese sentido, el servicio público y la función
pública deben recuperar prestigio, nobleza, respeto».
Si bien la educación es tributaria de las condiciones de
la política nacional, es también factor activo en
la democratización social; de ahí que en la declaración
de Concepción se recapitulen formas en las que se puede concretar
la contribución de la educación a la gobernabilidad
democrática.
3. Los Avatares de la Democracia Peruana y el Acuerdo en Educación
3.1 El hastío ante la inestabilidad de la política
educativa
La formulación de una voluntad política de acuerdo
nacional en educación no acompañó en el Perú,
como sí en algunos países, las resoluciones de los
ministros y la Declaración Educación para Todos. Las
fuerzas políticas no la incorporaron a su repertorio sino
años después, siendo el gobierno de Fujimori, en la
década de los 90, la antítesis de los consensos.
Sin embargo, no dejaron de oírse voces que ya en períodos
anteriores fueran incitadoras de ese tipo de acuerdos. En 1958 el
historiador Jorge Basadre, a la sazón ministro de Educación,
ya planteaba el reconocimiento de una notable expansión del
sistema con deficiencias de calidad, Asimismo, en la primera mitad
de la década de los 70, la Reforma Educativa del gobierno
militar criticó la pedagogía tradicional, el déficit
de calidad, el elitismo y la expresión de una cultura inauténtica,
producida sobre todo por la histórica dominación externa
del país. Finalmente, en el primer gabinete de Fujimori,
la gestión educativa del Ministerio de Educación preparó
la convocatoria de un debate nacional que diera lugar a una política
educativa de consenso, que no llegó a hacerse pública.
Con el autogolpe del 1992 el régimen de Fujimori se configuró
como una de las dictaduras más ingeniosas en montar un sistema
de dominación, con una democracia insincera, con mecanismos
de legitimación, con el uso intensivo del servicio de inteligencia,
con el empleo de los medios de comunicación masiva nublando
la percepción de su carácter de régimen mafioso.
A su vez, en este período se organizaron sectores de educadores
alrededor de fórmulas de un proyecto educativo nacional.
Al producirse la remoción del primer gabinete de Fujimori,
en 1990, una parte del grupo que había preparado el programa
del Ministerio de Educación, con la incorporación
de otras personas, conformó la asociación Foro Educativo,
de inédita pluralidad política y diversidad profesional,
como espacio de propuestas desde la sociedad civil que enfrentara
la inestabilidad crónica de la política educativa.
Esta asociación planteó la búsqueda de acuerdos
y su expresión en políticas de Estado, organizados
en un proyecto educativo nacional que se venía reiterando
en diversos eventos de educación.
3.2 La educación en el Acuerdo de Gobernabilidad
La política partidaria incorporó recientemente, en
su acervo de recursos, el pacto político entre fuerzas diversas,
más abarcador que las alianzas electorales y los bloques
para gobernar. El juego político se dotó de un espacio
de contacto y de acuerdo diferente al Parlamento. En 1999, 14 partidos
y organizaciones políticas suscribieron el Acuerdo de Gobernabilidad.
Fue el inicio de un tardío cambio en la manera de hacer política.
El Acuerdo, desde entonces, ha estado presente con intermitencia
en la escena pública. Ante la cercanía de las elecciones
del año 2000, el Acuerdo propuso cuatro orientaciones: el
apoyo al gobierno democrático de unidad nacional surgido
de las elecciones para restituir el Estado de Derecho; una política
económica diferente; la reforma del Estado y la descentralización;
y una política social para la igualdad de oportunidades y
para la disminución de la pobreza. En relación con
la política social en educación se indica:
1. El Estado garantizará la gratuidad de la enseñanza
pública en todos los niveles, asegurando que nadie quede
sin acceso a la enseñanza y la capacitación, como
resultado de su falta de recursos económicos. Esto supone
una mejora sustancial de la calidad de la educación que otorga
el Estado, la promoción y el desarrollo de la escuela pública
como vehículo de conocimiento, integración social
y participación de la sociedad, así como el compromiso
de mejorar la profesionalización, la calidad y las remuneraciones
del magisterio4.
Si bien el acuerdo de los partidos políticos no significó
ser el factor determinante de la caída del régimen
autocrático de Fujimori, esa concertación fue un elemento
de la transición para recuperar el Congreso de la Republica
y el funcionamiento plural de la Mesa de Diálogo, con asistencia
de la oea, así como para la instalación del gobierno
de transición.
4. Cambio de Régimen Político
Algunos aportes fundamentales del gobierno de transición
en el cambio de régimen fueron los siguientes: restablecer
el principio de legalidad; reconstituir la alternancia en el gobierno
y la división de poderes; y la ampliación del lugar
de la sociedad civil en las políticas públicas. Importantes
decisiones fueron emprender la lucha contra la corrupción
del régimen anterior, y la constitución de la Comisión
de la Verdad para elaborar un informe a la sociedad peruana sobre
dos décadas de violencia política.
4.1 Educación y sociedad
Los sentimientos de rechazo a la corrupción hacen notorio
el olvido de que el cambio educativo está ligado a la experiencia
social. Es lo que asumió el presidente del Consejo de Ministros,
Pérez de Cuéllar, pues en su programa insiste en que
la tarea de la educación ética y cívica requiere
de la escuela y del Ministerio de Educación, pero pide «para
ello una especial cooperación a los medios de comunicación,
a las organizaciones de la sociedad civil, a las asociaciones de
padres de familia y a las propias organizaciones juveniles».
De manera acertada se vincula la democratización educativa
con su calidad y con su expresión en logros básicos
para todos, lo que implica superar el esquema sectorial, y así
«contar con acciones específicas en los campos de la
pobreza, la interculturalidad, el multilingüismo y la dispersión
de la población rural».
La educación se expresa como un punto importante en los
acuerdos nacionales y locales para el desarrollo humano. Se
llevaron a cabo diversos espacios de concertación a escala
regional y local, como los obtenidos en las nuevas Mesas de Lucha
Contra la Pobreza5.
4.2 El Acuerdo Nacional
En el gobierno de Alejandro Toledo, en julio de 2002, se suscribe
el Acuerdo Nacional, que marca un cambio muy importante en la política
peruana, pues lo integran los partidos políticos junto con
importantes instituciones de la sociedad civil como iglesias, organizaciones
sindicales, empresarios, figuras de la cultura, el Congreso Nacional
y el Poder Ejecutivo6. El Acuerdo expresó la reacción
ante la crisis política, la búsqueda de rumbos y la
voluntad de formular un proyecto nacional.
El Acuerdo formuló políticas de Estado, abordando
temas cruciales puestos en el foco por la transición democrática,
así como viejos problemas estructurales del país.
Está conformado por 30 políticas de Estado, que tienen
que ver con cuatro objetivos básicos: democracia y Estado
de Derecho; equidad y justicia social; competitividad del país;
y Estado eficiente, transparente y descentralizado.
La ubicación de la educación como componente de un
programa global, tal como se planteó en 1999, se amplía
en el Acuerdo Nacional. La educación es una de las políticas
de equidad y de justicia (ver anexo de la Política en Educación
del Acuerdo Nacional). Ubicar la educación dentro de un amplio
abanico de políticas, y a la vez con importantes funciones
sociales propias, es un logro que recoge vertientes de pensamiento
más integradoras. Al reconocer la centralidad de la educación
no se pretende nublar la densidad consustancial a todos los ámbitos
del desarrollo humano, y se supera la pretensión de desvincular
la educación como clave independiente de dicho desarrollo,
sin requerimientos de cambios en otros ámbitos como los económicos.
La política propuesta recoge también el momento de
la transición, con su alusión a la ética y
a los valores, así como a la ciudadanía, y la referencia
a la escuela publica. Asume igualmente los temas de las estructuras
de desigualdad históricas, las brechas, la prioridad a la
infancia, y las exigencias de calidad y de interculturalidad.
4.3 La construcción democrática de la política
educativa
Si la transición modificó el ritmo de la política
general en el país, fue muy acertado que el primer punto
del programa presentado por el nuevo gobierno en materia de educación
fuera la elaboración democrática de la política
educativa. «La tarea principal en el tema educativo será
convocar a la construcción democrática de las propuestas
que debieran orientar el esfuerzo nacional, con independencia de
los cambios de gobierno, en los próximos años».
Así se emprendió el cambio hacia un régimen
democrático, abriendo las deliberaciones para la formulación
de políticas públicas en educación. Entre los
elementos con valor propio y de potencialidad transformadora que
se incorporaron a las políticas educativas podemos enumerar
los siguientes: el Ministerio de Educación, en el gobierno
de transición, recogió propuestas de entidades externas,
como el Foro Educativo7, para la realización de la Consulta Nacional
por la Educación; el gobierno abrió espacio a la crítica
respecto de la situación educativa, empezando por autorizar
la publicación de la medición de aprendizaje de unesco,
que evidencia que la escuela mayoritaria no logra la satisfacción
de las necesidades básicas de aprendizaje; el Ministerio
de Educación dio pasos iniciales en programas de renovación
pedagógica y de democratización de la gestión
escolar para enfrentar las brechas en el aprendizaje, que incluyeron
el relanzamiento de la educación inicial, la educación
de jóvenes y adultos8, y la educación bilingüe intercultural.
También se inició, de manera presurosa, una renovación
curricular de conjunto de la educación secundaria, y se retomó
la idea de impulsar la educación rural, clave para la política
de equidad en la mayoría de las nuevas regiones. Asimismo,
el programa para la renovación pedagógica, aprovechando
las nuevas tecnologías. Se recuperó la idea de la
revalorización de la función pública y de la
profesionalización de la gestión. Se reinstaló
la Oficina de Desarrollo Magisterial, y se abordaron los temas de
la autonomía y de la democratización escolar.
La Consulta Nacional por la Educación significó
un importante paso en la generación de políticas educativas.
Dirigida por una comisión independiente, se orientó
a recoger opiniones de distintos sectores del país.
Propuso los siguientes objetivos para la educación:
- Una educación que prepare para ser ciudadanos incorporados
plenamente a la sociedad.
- Dar a la profesión docente su justo valor.
- La educación es tarea de todos.
- Descentralizar y democratizar la educación.
- Brindar a todos el acceso a una educación de calidad.
- Todos los peruanos tenemos derecho a conocer y a evaluar los
avances de la educación.
- Invertir más y mejor en educación.
- Llevar la educación superior a estándares de
calidad internacional.
Pero hay que resaltar que el informe hizo la conexión entre
la educación y el marco de crisis del país que habitualmente
se extraña en las políticas educativas. Sin embargo,
como propuesta de ancha base no recoge unanimidad de criterios.
Así, las propuestas de mercado y de competencia entre escuelas
no encuentran en estas iniciativas o en el Acuerdo Nacional un asidero.
Hay que recordar que fueron sugerencias de Fujimori que pronto las
retiró él mismo, tras recibir criticas desde varios
sectores. No obstante lo novedoso de la Consulta Nacional, su informe
tuvo insuficiente difusión y aprovechamiento porque no se
superó la tradición de prescindencia de propuestas
previas.
Posteriormente, durante el gobierno electo, el Ministerio de Educación,
después de muchos años, hizo pública una propuesta
de po-lítica educativa global, los Lineamientos de política
2001-2006. Estos lineamientos coinciden con la Consulta Nacional
por la Educación en retomar la función de la educación
en cuanto a formar ciudadanos con capacidades de construir bienestar,
y revaloran el significado democrático de la educación
pública. Asimismo, consideran como aspecto central un pacto
social y político, y potencian programas pedagógicos
de equidad y calidad para enfrentar las brechas existentes en el
aprendizaje de millones de estudiantes.
Se dio continuidad a normas del gobierno de transición en
gestión escolar; se ampliaron los criterios de evaluación
del concurso para el ingreso de los docentes a la carrera pública,
pues se incluyó la participación de la institución
educativa en el proceso y se realizó una prueba nacional
de aprendizajes. Se concretó otra antigua demanda de sectores
de educadores conformando el Consejo Nacional de Educación.
4.4 La descentralización educativa
La primera característica del reinicio de la descentralización,
que el autogolpe de Fujimori había abortado una década
atrás, consiste en que forma parte de un cambio de régimen
político y no de un cambio de gobierno. Es decir, predominan
razones políticas por encima de las lógicas, como
por ejemplo de ajuste fiscal, que ya fuera realizado de manera durísima
a inicios de los 90.
La descentralización puesta en valor por el hipercentralismo
de Fujimori tuvo respaldo de los partidos en las campañas
electorales de los años 2000 y 2001, y, luego, el Congreso
Nacional asumió el protagonismo con modificaciones a la Constitución
y con la promulgación de una legislación importante.
Para algunos, el momento de empezar la descentralización
fue inadecuado. Por nuestra parte pensamos que, por el contrario,
fue el adecuado, porque se convirtió en uno de los impulsores
de la democratización, pero se inició con algunos
problemas serios, como la herencia de la conversión de los
actuales departamentos en regiones.
Si con el proceso democrático se han ampliado los espacios
de participación de la sociedad civil en los asuntos públicos,
ahora, con la descentralización, se afianzan legislativamente
algunos en los niveles local y regional. La legislación es
más clara en las características deseables del Ministerio,
en las de las regiones y las escuelas, pero lo es menos en el nivel
local en cuanto a las funciones de la municipalidad, una de las
cuestiones a definir para el diseño más preciso de
la descentralización.
4.5 Ley General de Educación
El Congreso Nacional tuvo como iniciativa principal en educación
la elaboración de la Ley General de Educación, una
buena decisión política llevada a cabo a través
de la legislación. Se discutió mediante una consulta
democrática, y llegó a concitar el acuerdo en el Congreso.
Se trata de un pacto con contenidos políticos democráticos,
con amplia valoración de la participación de la sociedad
civil y con un rol activo del Estado. Reafirma el derecho a una
educación de calidad para la igualdad de oportunidades. Está
actualizada en materia pedagógica, y recoge aportes de varias
vertientes del pensamiento educativo y político. Así,
se afirma la centralidad del educando; la educación entendida
como proceso durante toda la vida y en ámbitos sociales diferentes;
la evaluación del sistema, de los aprendizajes y de los docentes;
y la acreditación de instituciones educativas. Busca comprometer
a los actores para su implicación responsable, y la acción
intersectorial del Estado en sus distintos niveles de gobierno.
4.6 Una coyuntura demandante
Si la lucha contra la autocracia y el inicio de la transición
llevó al acuerdo político nacional, también
las demandas del sector educativo de corto plazo reclaman nuevos
acuerdos.
Reclamo de redistribución
Mientras el crecimiento no se traduzca en redistribución,
esta exigencia no se puede congelar en democracia, donde la demanda
de varios sectores está más presente.
El incremento del presupuesto no ha expresado una prioridad en
la educación, sólo un ligero crecimiento. Por ello,
no se llegará a alcanzar el más mencionado de los
puntos del Acuerdo Nacional en educación de invertir un 6%
del PBI en ella, y que es, a la vez, un pacto propuesto por la Declaración
de Concepción. También se recuerda la promesa presidencial
de duplicar el sueldo de los docentes con el 2006 como meta. No
obstante, si bien en lo que va transcurrido de democracia se ha
producido un significativo incremento de sueldos, éste es
menor al ofrecido.
La huelga de docentes y la declaratoria de emergencia
El derecho a la huelga y el derecho a la negociación colectiva
del sindicato se recuperaron después de diez años.
Sin embargo, no se supo evitar una importante huelga magisterial
que trastornó no sólo el escenario educativo, sino
el político nacional9. Condujo a la declaración del estado de
emergencia y obligó al debate de nuevos acuerdos sociales,
entre los que destacaron dos: el de la carga tributaria, y el de
la enorme diferencia en los sueldos del sector público, que
aún no se termina de resolver.
La discontinuidad habida en la política del Ministerio de
Educación en las cuestiones programáticas que se venían
avanzando, y la desconexión con la comunidad educativa, afectan
el manejo productivo de estos conflictos.
La difusión de los deficientes resultados de la prueba internacional
pisa el año 2003 entre educandos de 15 años, agudiza
la conciencia de la crisis educativa con sus bajos niveles de aprendizaje.
Eso, en las postrimerías de la huelga, llevó al anuncio
de una puesta en emergencia de la educación. No obstante,
la declaración de emergencia no condujo a movilizar nuevos
recursos ni a medidas excepcionales que reclamaron los ministros
en Guatemala. Es después de casi un año que el actual
plan del Ministerio trata de dar forma a esa declaración.
5. ¿Pacto Fundacional?
La transición con todos sus límites, y a partir de
sus mejores impulsos democráticos, ha dejado una nueva plataforma
de posibilidades a la política educativa. Los procesos de
cambio en el discurso de la política y en la formulación
de lineamientos estratégicos, la importante legislación,
así como los pasos iniciales de realización en la
calidad de la educación, no se profundizarán de no
mediar nuevos acuerdos en varios niveles y con actores multiplicados.
La creación de condiciones como sociedad y Estado están
aún distantes para dar nacimiento a un pacto fundacional
como el que se deriva de la relectura de nuestro pasado hecha en
el Informe de la Comisión de la Verdad y Reconciliación10. Ese pacto es indispensable para posibilitar procesos de profundización
democrática, con pluralidad cultural y con creciente equidad
social en un marco de desarrollo productivo. Los miembros del Acuerdo
Nacional y los actores de la política educativa tienen el
encargo de ensanchar la democracia y la in-clusión social.
5.1 Avanzar en proyecto acuerdos y planificación
Los acuerdos y alianzas no han continuado nutriéndose con
novedades de transformación de las fuerzas políticas
ni de expresiones suficientes de solidaridad nacional para reformar
con profundidad la educación. En el Congreso no se pudo culminar
la reforma constitucional que incorporara lo más democrático
de la transición, a excepción del capitulo aprobado
para iniciar la descentralización.
En un marco de incertidumbre política y de una economía
que crece poco y que redistribuye menos, nuevos acuerdos específicos
entre más actores son indispensables, como lo es el fortalecimiento
de las organizaciones de la sociedad civil. Hay espacios y oportunidades
no aprovechados por la Consulta Nacional por la Educación,
como los logros de definición de propósitos, los lineamientos
de políticas y de prioridades de acción, así
como los que pueden brindar entidades de par-ticipación y
de vigilancia. Sin embargo, la coyuntura ofrece una nueva oportunidad
de avanzar en realizaciones educativas y en la contribución
de la comunidad educativa a la gobernabilidad democrática.
Se trata del Pacto Social de Compromisos Recíprocos, elaborado
recientemente por el Consejo Nacional de Educación por encargo
del Acuerdo Nacional, que abre posibilidades para relanzar iniciativas
y para lograr a corto plazo compromisos específicos y articulaciones
entre importantes instituciones públicas y privadas.
Ese encargo es posible por el relanzamiento del Acuerdo Nacional,
que es uno de los resultados más alentadores de reacción
ante la incertidumbre política. De los firmantes iniciales
del Acuerdo, sólo la conservadora Unidad Nacional se mantiene
al margen de este relanzamiento.
El Proyecto Educativo Nacional es otro estimulo para pactos
más específicos. El debate sobre el Proyecto Educativo
Nacional iniciado por el Consejo Nacional de Educación, puede
confluir con el proceso del Foro de Educación para Todos
para el Plan de Acción Nacional de seguimiento de los acuerdos
de Dakar, y dar un paso importante para dotar a la educación
de una planificación con sustento social. Con ello, servir
a la elaboración de los planes educativos regionales que
fortalezcan a la región como instancia de política
y de planificación, lo cual, a su vez, exige una calificación
de funcionarios regionales. Pero, sobre todo, requiere nuevos acuerdos
con las regiones para evitar que la autonomía regional y
la escolar se conviertan en administración autárquica
de la pobreza, y en un localismo que traba la complementariedad
entre los niveles de gobierno del país.
La nueva oportunidad de unir el plan de emergencia y el pacto
social. La propuesta del Pacto Social de Compromisos Recíprocos,
presentado por el Consejo Nacional de Educación, no sólo
concreta el Acuerdo Nacional, sino que impulsa un cambio de intensidad
y de ritmo de la política pública a corto plazo. La
emergencia en educación afirmada por el plan del Ministerio
de Educación, puede ser fructífera si se avanza al
mismo tiempo en el pacto social de compromisos recíprocos,
que también la incorpora. Así, se da una oportunidad
valiosa de dar al programa de educación sustento y viabilidad,
por la alianza de los principales actores de la política
nacional. Su abordaje en serio ofrece una importante posibilidad
de movilizar y de concertar un proceso de planificación,
que incluya actores claves como el Ministerio de Educación,
el Ministerio de Economía y Finanzas y otros ministerios,
el Con-greso Nacional, los sindicatos, los empresarios presentes
en el Acuerdo Nacional, así como el Consejo Nacional de Educación,
el Foro Educativo y las mesas regionales en educación. Con
ello se podrá intentar convertir la educación en un
tema de la agenda política, constituyéndose también
en un aporte a la gobernabilidad democrática.
La gobernabilidad del sistema educativo. La Ley General
de Educación, los avances en la discusión del Proyecto
Educativo Nacional, y el inicio de la descentralización en
el marco de la crónica discontinuidad de la conducción
del sector educación, ameritan cambiar el modo de administrar
la educación y avanzar hacia un gobierno no exclusivo del
Ministerio, fortaleciendo la participación del Consejo Nacional
de Educación y de un consejo de concertación con los
directores regionales de Educación, como partes involucradas
de manera obligatoria en las principales decisiones. Variar el sistema
de dirección nacional y ganar continuidad, son requisitos
necesarios para reconstituir una carrera pública en educación,
cuya práctica desaparición dificulta enfrentar las
resistencias burocráticas al cambio y a la moralización.
El desarrollo de una cultura de la participación y de
vigilancia. Las mayores oportunidades y canales de participación
legislados no aseguran la transformación duradera de la manera
de entender la política y la educación ciudadana.
Se requiere enfrentar el clientelismo en la educación por
parte de los partidos, ya que está inscrito en la cultura
política de manera extendida y arraigada. La experiencia
de estos años confirma cómo la existencia de diversos
núcleos de iniciativa política favorecen la elaboración
de buenas políticas educativas. Asimismo, los favorecen el
fortalecimiento de la capacidad critica de la sociedad civil y la
vigilancia con implicación responsable. La mayor presencia
de las organizaciones de participación y de vigilancia es
uno de los componentes esenciales para exigir la profesionalización
y la moralización en el sistema educativo público.
Bibliografía
Acuerdo de Gobernabilidad (1999): diario La República,
26 de noviembre.
Braslavsky, C. (1989): «Evolución de los sistemas educativos
en los procesos de transición a la democracia», en vv.aa:
Educación en la transición a la democracia. Caos
de Argentina, Brasil y Uruguay, unesco, Santiago de Chile.
Degregori, C. I. (2004): «Desigualdades persistentes y construcción
de un país de ciudadanos», en Cuestión de
Estado, núm. 33-34, Lima, Instituto de Diálogo
y Propuestas, marzo.
Iguiñiz, M. (2003): «Señora huelga señora
Ley», en Revista Tarea núm. 55, Lima, agosto.
OEI (1996): «Declaración de Concepción».
VI Conferencia Iberoamericana de Educación, en Revista
Iberoamericana de Educación, núm. 12, septiembre-diciembre,
Madrid, oei.
— «Educación y gobernabilidad democrática»
(monográfico), en Revista Iberoamericana de Educación,
núm. 12, septiembre-diciembre, Madrid, oei.
Roncagliolo, R.: «Pacto Nacional y pacto social», en
diario La Republica, 15 de abril.
Tercera Reunión de Ministros del Proyecto Principal. Declaración
de Guatemala (1989): Boletín 19, Santiago de Chile,
unesco-orealc, agosto.
unesco-orealc (1998): «La unesco y el desarrollo educativo
en América Latina y el Caribe», en Boletín
45, Santiago de Chile, abril.
VV.AA. (1995): ¿Es posible concertar las políticas
educativas? La concertación de políticas educativas
en Argentina y América Latina, Buenos Aires, Miño
y Dávila Editores.
Anexo
Décimo segunda Política de Estado
«Acceso universal a una educación pública
gratuita y de calidad, y promoción y defensa de la cultura
y del deporte»
Nos comprometemos a garantizar el acceso universal e irrestricto
a una educación integral, pública, gratuita y de calidad
que promueva la equidad entre hombres y mujeres, afiance los valores
democráticos y prepare ciudadanos y ciudadanas para su incorporación
activa a la vida social. Reconoceremos la autonomía en la
gestión de cada escuela, en el marco de un modelo educativo
nacional y descentralizado, inclusivo y de salidas múltiples.
La educación peruana pondrá énfasis en valores
éticos, sociales y culturales, en el desarrollo de una conciencia
ecológica y en la incorporación de las personas con
discapacidad.
Con ese objetivo el Estado:
- Garantizará el acceso universal a una educación
inicial que asegure un desarrollo integral de la salud, nutrición
y estimulación temprana adecuada a los niños y niñas
de cero a cinco años, atendiendo la diversidad étnico-cultural
y sociolingüística del país.
- Eliminará las brechas de calidad entre la educación
pública y la privada, así como entre la educación
rural y la urbana, para fomentar la equidad en el acceso a oportunidades.
- Promoverá el fortalecimiento y la revaloración
de la carrera magisterial, mediante un pacto social que devenga
en compromisos recíprocos que garanticen una óptima
formación profesional, promuevan la capacitación
activa al magisterio y aseguren la adecuada dotación de
recursos para ello.
- Afianzará la educación básica de calidad,
relevante y adecuada para niños, niñas, púberes
y adolescentes, respetando la libertad de opinión y de
credo.
- Profundizará la educación científica y
ampliará el uso de nuevas tecnologías.
- Mejorará la calidad de la educación superior
pública, universitaria y no universitaria, así como
una educación técnica adecuada a nuestra realidad.
- Creará los mecanismos de certificación y calificación
que aumenten las exigencias para la institucionalización
de la educación pública o privada, y que garanticen
el derecho de los estudiantes.
- Erradicará todas las formas de analfabetismo invirtiendo
en el diseño de políticas que atiendan las realidades
urbano-marginal y rural.
- Garantizará recursos para la reforma educativa, otorgando
un incremento mínimo anual en el presupuesto del sector
educación equivalente al 0.25 % del pbi, hasta que éste
alcance un monto global equivalente al 6% del pbi.
- Restablecerá la educación física y artística
en las escuelas, y promoverá el deporte desde la niñez.
- Fomentará una cultura de evaluación y vigilancia
social de la educación, con participación de la
comunidad.
- Promoverá la educación de jóvenes y adultos
y la educación laboral en función de las necesidades
del país.
- Fomentará una cultura de prevención de la drogadicción,
pandillaje y violencia juvenil en las escuelas.
- Fomentará y afianzará la educación bilingüe
en un contexto intercultural.
Lima, Perú, 22 de julio de 2002
Notas
1 Declaración de Guatemala
(1989): Boletín 19, agosto, unesco-orealc, Santiago
de Chile.
2 UNESCO-OREALC (1998): «La
unesco y el desarrollo educativo en América Latina y el Caribe»,
en Boletín 45, p. 16, abril, Santiago de Chile.
3 «Gobernabilidad democrática
y gobernabilidad de los sistemas educativos», Declaración
de Concepción, en Revista Iberoamericana de Educación,
núm. 12, oei, 1996.
4 Publicado en el diario La
República, 26 de noviembre de 1999.
5 Carta Social. Compromiso
por el desarrollo y la superación de la pobreza, junio
2001. Por su parte, la v conades tuvo como resultado las Propuestas
para la transición democrática, 2001. El Ministerio
de la Presidencia publicó en 2002 los Planes Concertados
de Desarrollo Departamental.
6 Rafael Roncagliolo: «Pacto
Nacional y Pacto Social», diario La República,
15 de abril de 2004. El autor, secretario técnico del Acuerdo
Nacional, señala que en la frecuente comparación del
Acuerdo Nacional con los Pactos de la Moncloa, no se repara en varias
diferencias, una de las cuales es la presencia directa de las organizaciones
de la sociedad civil.
7 Destacan entre los aportes
del Foro Educativo para la Consulta Nacional y para las políticas
nacionales: Propuesta de Foro Educativo a un acuerdo nacional
para el 2001-2005, abril 2001. Vote por la educación,
Agenda de prioridades 2000-2005, marzo 2000. Por una educación
de calidad para todos. Compromisos asumidos por el Perú
hasta el 2015, julio 2001. Entre las instituciones que individualmente
formularon propuestas globales están ipae (cade 2001), Tarea.
8I Conferencia Nacional, Educación
de Jóvenes y Adultos en el Perú, 2001, Ministerio
de Educación.
9 Manuel Iguiñiz (2003):
«Señora huelga, señora ley», en Revista
Tarea, núm. 55, agosto, Lima.
10 Carlos Iván Degregori
(2004): «Desigualdades persistentes y construcción de
un país de ciudadanos», en Cuestión de Estado,
núm. 33-34, marzo, Instituto de Diálogo y Propuestas,
Lima.
|
