La situación de la educación básica
en Iberoamérica: retos para la cooperación internacional1
María Rosario Fernández Santamaría
(*)
SÍNTESIS: Este artículo
pretende realizar una descripción y un diagnóstico
de la situación de la educación en Iberoamérica
–centrada en Latinoamérica– a partir de su relación
con los procesos de desarrollo de los países de la región.
Los últimos cincuenta años han
sido testigos de importantes avances en el mejoramiento de los indicadores
que reflejan los logros de los sistemas educativos en los países
iberoamericanos. Pero, durante su transcurso, también se
han dado períodos prolongados de estancamiento, cuando no
de retroceso.
A ello han contribuido de forma determinante
las condiciones económicas, políticas y sociales que
debieron enfrentar esos países. Igualmente, los cambios que
se produjeron en el ámbito internacional tuvieron un papel
significativo en la concepción del sector social –y
dentro de él la educación– como factor de desarrollo
humano y económico.
Esto último –junto con otras políticas
sociales– puso a la educación en el centro de las agendas
gubernamentales, impulsando la puesta en marcha de ambiciosos procesos
de reforma de los sistemas educativos cuando las condiciones económicas
lo hicieron posible. Según este razonamiento, el aparente
fracaso de algunas de esas reformas podría explicarse por
la falta de continuidad en la aportación de recursos, como
consecuencia de los períodos de dificultades económicas
(vg. «la década perdida»).
Al comenzar el siglo xxi el análisis muestra
que, a pesar de los incuestionables logros alcanzados en muchos
aspectos fundamentales por los sistemas educativos, las debilidades
de éstos siguen superando en número y en importancia
a sus fortalezas.
En este contexto, parece conveniente que la cooperación
internacional en materia educativa se constituya en un verdadero
punto de apoyo desde el que «las sociedades iberoamericanas,
con sus respectivos gobiernos al frente, puedan hacer frente a su
[...] compromiso ineludible con el desarrollo, con la superación
de la pobreza, con la armonización entre la construcción
de democracias sólidas y con la mejora de la calidad de vida
para el conjunto de la población».
SÍNTESE: Este artigo
pretende realizar uma descrição e um diagnóstico
da situação da educação na Ibero-América
– centrada na América Latina – a partir de sua
relação com os processos de desenvolvimento dos países
da região.
Os últimos cinqüenta anos têm
sido testemunhas de importantes avanços na melhora dos indicadores
que refletem o sucesso dos sistemas educativos nos países
ibero-americanos. Mas, durante seu transcurso, também se
têm dado períodos prolongados de estancamento, quando
não de retrocesso.
A isto contribuíram, de forma determinante,
as condições econômicas, políticas e
sociais que esses países tiveram que enfrentar. Igualmente,
as mudanças que se produziram no âmbito internacional
tiveram um papel significativo na concepção do setor
social – e dentro dele a educação – como
fator de desenvolvimento humano e econômico.
Este último – junto com outras
políticas sociais – pôs a educação
no centro das agendas governamentais, impulsionando o lançamento
de ambiciosos processos de reforma dos sistemas educativos quando
as condições econômicas o tornaram possível.
Segundo este raciocínio, o aparente fracasso de algumas dessas
reformas poderia explicar-se pela falta de continuidade na contribuição
de recursos, como conseqüência dos períodos de
dificuldades econômicas (vg. «a década perdida»).
Ao começar o século xxi, a análise
mostra que, apesar dos inquestionáveis sucessos alcançados
em muitos aspectos fundamentais pelos sistemas educativos, as debilidades
destes seguem superando em número e em importância
as suas forças.
Neste contexto, parece conveniente que a cooperação
internacional em matéria educativa se constitua num verdadeiro
ponto de apoio desde que «as sociedades ibero-americanas, com
seus respectivos governos à frente, possam fazer frente a
seu [...] compromisso ineludível com o desenvolvimento, com
a superação da pobreza, com a harmonização
entre a construção de democracias sólidas e
com a melhora da qualidade de vida para o conjunto da população».
1. Educación y desarrollo
Tras la II Guerra Mundial, en un mundo fragmentado
en dos bloques confrontados, en una Europa destruida, con nuevas
naciones emergiendo en África y Asia, cobran fuerza las teorías
sobre el desarrollo económico, poniendo el acento en la inversión
y midiendo el crecimiento por el PIB o por el PNB. Paralelamente,
la Declaración Universal de los Derechos Humanos reconoce
a la educación como un derecho fundamental. A lo largo de
la década de los 60 se comprueba que el crecimiento no se
debe únicamente a la inversión económica en
términos clásicos, y aparecen las teorías de
la inversión en capital humano: conocimiento y formación
como factores esenciales de ese desarrollo, que vienen a complementar
la visión de la educación como un derecho y también
como un bien económico. Ya no se habla sólo de desarrollo
económico, sino de desarrollo social, para introducir después
la importancia de la conservación del medio ambiente, hablándose
desde entonces de un desarrollo sostenible.
El desarrollo no es un concepto estático,
sino tan dinámico y multidimensional como son las sociedades,
por lo que los países llamados desarrollados tratan siempre
de ir más allá, lo mismo que hacen los que se hallan
en vías de desarrollo desde puntos de partida diferentes.
Hoy el estado de desarrollo económico y
social de un país no se mide por su PIB o por su PNB, sino
que se introducen otros indicadores que regulan el grado de bienestar,
y ello porque aunque el PIB crezca, eso no significa que el bienestar
de una sociedad lo haga. América Latina es, tristemente,
la región que mejor evidencia esto. Así, mientras
su PIB ha crecido en un 3,2% anual como promedio en la década
de los 902, la pobreza
extrema, la población que vive con menos de 1 dólar
per cápita, sólo descendió en el mismo período
del 16,8% al 15,1%, es decir un 1,7%, aumentando en cifras absolutas
debido al crecimiento de la población, que pasó de
74 millones a 773. La CEPAL, entre otros, se plantea
si no es esa inequidad la que constituye el freno fundamental para
el desarrollo de la región.
Por ello, porque los indicadores mencionados no
reflejan la realidad de un país, desde 1990 el Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo ha introducido el Índice
de Desarrollo Humano (IDH), que, además de los ingresos,
tiene en cuenta la esperanza de vida, los años de estudio
o la matrícula escolar, así como la alfabetización
de la población. A este Índice se añaden otros
complementarios: el de pobreza humana, el de desarrollo relativo
de género, el de potenciación de género. Otros
indicadores, como el de participación en la democracia, se
van sumando a ese IDH.
Las tasas de matrícula escolar y el nivel
de alfabetización constituyen unos indicadores fundamentales
del progreso en el desarrollo humano, pero antes de entrar a conocer
la situación de Iberoamérica en este aspecto quiero
detenerme en unas consideraciones.
Como hemos visto, a partir de la década
de los 60 la educación ha cobrado un protagonismo especial
como factor de desarrollo, reconocido después en la V Cumbre
Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno de 1995, que tuvo
como lema «La educación como factor esencial del desarrollo
económico y social». Y si esto fue así en décadas
anteriores, hoy, en los albores del siglo xxi, en la era de la sociedad
de la información y del conocimiento, la educación
se convierte en la auténtica protagonista.
Todos los gobiernos, en sus planes, ponen de relieve
el fomento y la potenciación de la educación. Sin
embargo, la realidad demuestra que en momentos de crisis el sector
educativo, como el resto de los sectores sociales, sufre inmediatamente
las consecuencias. De hecho, podríamos preguntarnos si las
grandes reformas educativas no son una consecuencia de la bonanza
económica más que la causa de ella; sería el
caso de las dos reformas españolas, la del 70 y la del 90.
De ambas se ha dicho que han tenido un cierto fracaso, como consecuencia
de las restricciones presupuestarias que las siguieron con motivo
de las crisis del 73, la primera, y del 92 la segunda.
Y, sin llegar a momentos de crisis, los presupuestos
educativos no crecen como deberían, y son los propios ministros
de educación, identificados con la importancia de su misión,
quienes piden en las conferencias sectoriales que en las declaraciones
conste la necesidad de que el gasto se incremente. El mayor escollo
está siempre en las áreas de economía y finanzas,
quizás porque la educación debería pasar a
integrar de una vez el paquete de políticas económicas,
aunque sin perder de vista que también constituye una política
social.
No obstante y como reflexión, se debe señalar
que la educación no es en sí misma el motor determinante
del desarrollo económico. Otros factores influyen igualmente
de forma poderosa.
Pero antes de entrar a analizar la situación
de la educación básica en Iberoamérica, quedémonos
con la frase de Juan Carlos Tedesco: «El conocimiento constituye
la variable más importante en la explicación de las
nuevas formas de organización social y económica»4. A ello añadimos que es el
factor indiscutible que mejor proporciona, a nivel personal y familiar,
la movilidad social ascendente. La enseñanza es importante
por sí misma, y tiene influencia positiva en las tasas de
mortalidad, de ingresos e incluso de cohesión social, es
decir, en todos los indicadores del desarrollo humano.
2. Situación de la educación básica
en Iberoamérica
2.1 Contexto educativo
Para empezar, definiremos dos conceptos que pueden
resultar orientadores, sin entrar en polémicas de otros significados.
Por educación básica se ha venido
entendiendo tradicionalmente a la educación primaria. En
la medida en que las reformas aumentan los años de escolaridad
obligatoria –incluyendo algún tramo de la educación
secundaria–, el concepto de educación básica
se amplía también. Educación básica
sería, entonces, el equivalente en cada país de la
educación obligatoria.
Con el fin de universalizar esa educación
básica, los países han concentrado sus esfuerzos en
extender el cupo de alumnos en edad escolar. Esto ha llevado a olvidar
que la alfabetización de adultos también significa
suministrar una educación básica, lo que responde
al concepto más amplio de la misma, entendido como los conocimientos
y destrezas que garantizan la inserción del individuo en
la sociedad.
Más recientemente, la verificación
de que los alumnos que no han recibido una atención preescolar
presentan mayores porcentajes de fracaso, ha hecho que algunos países
incluyan en el tramo de escolaridad obligatoria uno o dos cursos
de ese nivel, por lo que se convierten también en educación
básica. Con independencia de esto y de su carácter
de obligatoriedad, cada vez se considera con mayor intensidad a
la educación inicial como educación básica,
para un mejor rendimiento en las restantes etapas.
El segundo concepto que quiero definir es el de
Iberoamérica. Antes me refería a América Latina,
ahora hablaré de Iberoamérica, es decir, de los 21
países que integran la Comunidad Iberoamericana de Naciones
y que tienen por lenguas oficiales el español y el portugués.
Pero si bien haré alguna referencia inmediata a España
y a Portugal, me centraré en los 19 países de esa
Comunidad situados en el lado occidental del Atlántico. Dejo
fuera a España y a Portugal, porque, pese a que en los años
50 partieron de situaciones muy similares con determinados países
americanos, su despegue les ha alejado de ellos. Ambos están
entre los países más desarrollados por su PIB per
cápita y por su índice de desarrollo humano.
De los 19 Estados iberoamericanos, cuatro: Argentina,
Chile, Costa Rica y Uruguay, están incluidos en el grupo
alto de desarrollo humano, mientras los otros 15 lo están
en el medio, y todos en el grupo de los de ingreso medio en función
de su PIB per cápita, salvo Nicaragua, que está en
el grupo de ingreso bajo (menos de 755 dólares en 2000)5.
Casi todos han conseguido dos de los objetivos
fundamentales marcados en la Cumbre del Milenio: universalización
de la matrícula en educación primaria, e igualdad
de género en el acceso. En el resto de los objetivos marcados
se siguen las pautas de desarrollo, aunque algunos están
retrocediendo al aumentar el número de personas que padecen
hambre.
Eso podría llevarnos a la falsa idea de
que hablamos de un conjunto de países relativamente homogéneo,
pero la diversidad en todos los campos sociales es su nota dominante;
incluso la diversidad se da dentro de los países, hasta el
punto de que cada uno, según tomemos el sector urbano o el
rural –agudizado en los casos de comunidades indígenas–,
representa dos países diferentes.
Gráfico 1
Años promedio de escolaridad de la población adulta.
25-60 años según grupo étnico, 1999.
FUENTE: PREAL, Quedándose atrás, 2001.
Gráfico 2
Promedio de años de estudio de los jóvenes de 20 a
24 años de edad.
Urbano y rural, 1994
FUENTE: Con base en datos de la CEPAL, 1998, p. 62.
Destacamos tres grandes rasgos del contexto de
los países a los que nos venimos refiriendo, desde los puntos
de vista económico, político y social:
- En lo económico, su gran fragilidad, vulnerabilidad
y dependencia de sus sistemas económicos y financieros.
La crisis de la deuda de los años 80 dejó marcadas
sus economías, que se han recuperado lentamente con tasas
de crecimiento bajas. A su vez, destaca la gran conexión
entre dichas economías. Su lentitud en el crecimiento los
aleja cada vez más de los países desarrollados.
El gráfico 3 es muy ilustrativo: recoge el grado de esfuerzo
necesario para llegar al nivel actual de los países de
la OCDE.
- En lo político, durante los años 80 los países
han ido recuperando gobiernos democráticos, pero los bajos
resultados en políticas sociales y en la distribución
justa de la riqueza han generado cansancio y desconfianza en las
fuerzas políticas, que están ensombreciendo el panorama.
- Consecuencia de lo anterior es que, desde el punto de vista
social, se trata de la región más inequitativa del
planeta, lo que a su vez amenaza con influir en la estabilidad
política.
Gráfico 3
FUENTE: Corporación Escenarios, 2002.
2.2 Evolución de los sistemas educativos
Hasta los años 50 Iberoamérica era
esencialmente rural y su economía estaba basada en la producción
agrícola, con una sociedad muy estratificada. La educación
en ese contexto era vista como un gasto inútil para los más
pobres, pues podía sembrar el descontento y despertar aspiraciones
de los trabajadores.
Tabla 1
Evolución de las tasas de analfabetismo
y de las tasas de matrícula de primaria
FUENTE: UNESCO.
A partir de esas fechas se produce una imparable
urbanización y cierta industrialización, en tanto
las teorías del capital humano y la influencia de organizaciones
internacionales, como la UNESCO, hicieron variar en gran medida
el panorama y los países comenzaron a invertir fuertemente
en educación. Fue la etapa de la planificación, en
la que se consideró que la educación resolvería
los problemas. La llamada «edad de la inocencia» representó
una vigorosa expansión de la matrícula tanto en el
nivel primario como en el secundario y el terciario, así
como una firme reducción del analfabetismo. Entre 1950 y
1980 la región gozó de una acelerada expansión.
Los años 80 significaron un estancamiento
cuando no una clara regresión del gasto social provocado
por la crisis de la deuda, y aunque el aumento de la matrícula
se mantuvo por efecto de la expansión demográfica,
tuvo muy graves repercusiones en los salarios de los docentes (de
las que hoy todavía no se ha recuperado), en las infraestructuras
escolares y en la falta de actualización curricular. Esta
etapa se conoce como la «década perdida».
2.3 Situación actual
En los años 90 se produce la recuperación
y comienzan las reformas educativas, con el objetivo de alcanzar
la «calidad». El gasto educativo se incrementa, se recobran
algo los salarios de los docentes y se mejoran las infraestructuras.
Las tasas de crecimiento demográfico disminuyen, lo que representa
una magnífica oportunidad de centrar los esfuerzos educativos
en una población de volumen razonable. Se introduce también
la dimensión del largo plazo en los planes educativos, que
se convierten en políticas de Estado, y se refuerza la lógica
de la descentralización apoyando sistemas que permiten una
mayor autonomía de los centros. La década se caracteriza
por la importante dedicación de tiempo, talento y recursos
a modernizar la gestión de los sistemas educativos.
Mención especial merece el esfuerzo realizado
por Brasil, que aplicó un conjunto de políticas renovadoras
en todos los niveles de enseñanza, elevando el total de estudiantes
hasta cerca de los 55 millones. Los egresados de la educación
primaria crecieron en un 50,1% entre 1994 y 1999. En el mismo período,
los de educación secundaria lo hicieron en un 67,8%. El porcentaje
de niños de 7 a 14 años fuera de la escuela disminuyó
de un 9,8% a un 4,3%.
Tabla 2
(1) Informe, OEI, 2002.
(2) Situación educativa de América Latina y el Caribe
1980-2000, UNESCO.
(3) Informe sobre desarrollo humano, 2002.
(4) Tasa neta de matrículación en secundaria.
(*) En negrita la reciente ampliación de la escolaridad obligatoria
para el período preescolar.
En el grupo etario de 10 a 14 años, donde
se espera que el niño esté por lo menos alfabetizado,
la tasa descendió de un 14,8% en 1989, a un 5,5% en 1999.
Podríamos mencionar otros esfuerzos, como
el de las 900 escuelas en Chile, El Plan Social Educativo en Argentina
o la Escuela Nueva en Colombia, cuyos modelos y resultados se irradian
a otros países de ese ámbito geográfico, o
programas educativos con participación comunitaria para evitar
el fracaso escolar como CONAFE en México y Educo en El Salvador.
Programas específicos para poblaciones indígenas en
Bolivia, Guatemala y Paraguay. Muchos de esos programas incluyen
alimentación en la escuela, déficit muy importante
en buena parte de la población a la que se atiende.
Aún no conocemos suficientemente la repercusión
que va a tener en el sistema educativo la actual situación
económica de gran parte de Iberoamérica. Ya se alzan
algunas voces hablando de una segunda década perdida. Todavía
es pronto para corroborarlo.
2.4 Fortalezas de los sistemas educativos
Vamos ahora a extendernos en lo que podemos denominar
fortalezas de los sistemas:
- Universalización de la enseñanza obligatoria,
en mayor o menor grado, según los países. Altas
tasas de cobertura en la educación primaria. En la enseñanza
secundaria, aunque las tasas superan la media de los países
en desarrollo, están lejos de alcanzar a las de los países
desarrollados. En la terciaria están casi en la mitad de
estos últimos.
- Las tasas de analfabetismo se han visto considerablemente reducidas:
del 42% existente en el año 50, han pasado a un 12% en
el 2000 (mundo desarrollado: del 7% al 1%). El gasto público
relativo se ha incrementado en medio punto en la última
década.
- Desarrollo de políticas para la mejora de la calidad
de la oferta educativa, con el establecimiento de reformas en
la mayoría de los países.
- En algunos casos, institución de planes nacionales como
consecuencia de los compromisos asumidos en Dakar y en Santo Domingo,
para alcanzar una educación de calidad con equidad para
todos y a lo largo de toda la vida.
- Toma de conciencia, en más o en menos, de que las políticas
educativas deben establecerse por consenso, incorporando a las
fuerzas políticas y a la sociedad civil.
- Igualdad de sexos para el acceso a los niveles primario, secundario
y terciario, si bien existen diferencias importantes en el grado
de alfabetización de adultos con más de 25 años.
- Implantación reciente de sistemas de evaluación.
- Importantes programas de incorporación al aula de las
nuevas tecnologías.
Tabla 3
FUENTE: UNESCO, Tasas de escolarización brutas
por grado de enseñanza, 1998.
Tabla 4
(1) Informe sobre desarrollo humano, 2002.
(2) Anuario Estadístico Unesco, 1980.
Señaladas las fortalezas, veamos ahora
las debilidades.
2.5 Debilidades de los sistemas educativos
- Lo más llamativo es la falta de equidad entre la enseñanza
privada y la pública, entre las zonas urbanas y urbano-marginales
y rurales, y entre las poblaciones no indígenas e indígenas.
Esa inequidad se manifiesta en la diferente preparación
para el ingreso a la escuela, en la desigual calidad de la enseñanza
que se imparte, en los escasos materiales educativos, en la diversa
preparación del profesorado…
- El abandono prematuro de la escuela, con frecuencia antes de
finalizar el 5.º grado (en zonas rurales entre un 16% y un
68% no llega al 5.º año), y las amplias tasas de repetición,
especialmente en el 1er. grado de primaria, con un promedio regional
de un 14,60%, y algo menor entre el 2.º y el 6.º grado:
6,16% de media6. Como nota comparativa, la media de alumnos que completa
el 5.º grado es del 99% en los países desarrollados.
En el África subsahariana el abandono es del 67%.
- Escasa formación del profesorado, con bajísimos
niveles de retribución, lo que convierte en poco atractivo
el ejercicio de la docencia, debiéndose completar el salario
con las retribuciones percibidas en otros empleos.
La necesidad de los maestros de tener que atender más de
un trabajo significa un impacto negativo en la calidad de la educación
impartida, y dificulta sobremanera la formación en servicio.
- Esta deficiente formación del profesorado se agudiza
en el caso de los conocimientos informáticos, con la gravísima
repercusión que para la formación del alumnado tiene
en la era de la sociedad de la información.
- La falta de formación del profesorado alcanza a los
equipos directivos, y, como consecuencia de todo eso, la supervisión
es débil.
- Las reformas educativas son impuestas con baja participación
del profesorado y a veces son trasladadas de sistemas educativos
de contextos diferentes, que, buenas en sí mismas, se convierten
en negativas cuando no se tienen en cuenta las circunstancias
del medio en el que se aplican (ejemplo, la descentralización
o la autonomía de gestión del centro educativo).
Se trata de medidas positivas que dejan de serlo cuando los actores
que adquieren la responsabilidad no están preparados.
- A veces las propias políticas han sido impuestas por
los organismos de financiación, sin tener en cuenta el
medio en el que deben desarrollarse.
- Existen pocos programas que atiendan a la diversidad del alumno
per se y por su cultura, es decir, falta considerar como es debido
al multiculturalismo, hecho presente y diferenciador de Iberoamérica.
- La participación de la comunidad escolar en la vida
del centro educativo es escasa, sobre todo por lo que se refiere
a los padres.
Además de estas deficiencias influyen otros
problemas sociales:
- Situaciones de pobreza extrema que significan:
- Desestructuración de la familia.
- Analfabetismo de los padres, que les impide su inserción
en la sociedad y servir de ayuda y estímulo a sus hijos.
- Necesidad de que los hijos aporten recursos prematuramente,
trabajando en el campo o en las calles.
Gráfico 4
FUENTE: Quedándonos atrás, PREAL, 2001.
Para esas familias la gratuidad no es real, pues
su participación en gastos de escolaridad (pago de exámenes,
materiales, etc.) representa un porcentaje de ingresos casi inexistente,
que no pueden asumir. Se trata de países en los que la mitad
de la población vive por debajo del umbral de la pobreza.
Así, el factor económico se convierte en la primera
barrera para el acceso a la educación.
Por otra parte, a medida que la región
avanza en materia de logros educativos, se produce un proceso paralelo
de devaluación de éstos, y así, mientras hace
años una escolaridad de 6 años, que ya garantizaba
la alfabetización a lo largo de la vida ofrecía la
oportunidad de encontrar empleo, hoy la mayor complejidad y desarrollo
social requiere entre 10 y 12 años para conseguirlo.
El gráfico 4 refleja la situación
de los sistemas educativos, con el grado de progreso o de estancamiento
alcanzado.
Una vez más vemos que la peor situación
se refleja en el factor «equidad».
2.6 Retos de los sistemas educativos
De esta manera, los retos de los sistemas educativos
se deducen fácilmente de sus debilidades:
- Aumentar la calidad para todos con discriminaciones positivas,
si es necesario, para asegurar la equidad no sólo en el
acceso y en la permanencia en la educación primaria, sino
en la secundaria, en la media técnica y en la terciaria.
- Incrementar la atención a la educación inicial,
formal y no formal, para asegurar una igualdad de oportunidades
en el acceso y en la permanencia en los niveles siguientes.
- Favorecer la formación de padres y madres para la atención
de la primera infancia.
- Impulsar programas sostenidos de alfabetización de adultos
con componentes de capacitación laboral.
- Fortalecer las instituciones educativas a nivel central, local
y de escuela, que aseguren la sostenibilidad de los programas
que la cooperación apoya.
- Estimular programas de formación y capacitación
docente en ejercicio, especialmente en nuevas tecnologías.
- Dignificar y profesionalizar la función docente.
- Formar y capacitar a los supervisores y a los equipos directivos.
- Incitar a que el profesorado sea el eje de las reformas, escuchando
sus voces para llevarlas a la práctica, evitando así
la resistencia al cambio.
- Introducir las nuevas tecnologías en el aula. Voces
tan autorizadas como la de Martín Hopenhayn creen que así
se reducirá la actual brecha de una manera rápida,
y, aunque el tema es controvertido, podría ser el medio
que mejor asegurara la consecución de la equidad, dada
la facilidad del niño para habituarse a los programas informáticos,
garantizándole también el acceso en las mismas condiciones
a la información.
Por ello, vuelve a insistirse en la necesidad
de formación del profesorado para adecuarse a su nuevo rol
de formador de criterios, de seleccionador de información,
de despertador de espíritu crítico, ya que su anterior
papel de transmisor de conocimientos se verá superado por
la información que en Internet puede obtener el alumno. De
no atenderse esta necesidad, estaremos favoreciendo generaciones
sumidas en un nuevo analfabetismo. No olvidemos que, como dijo Federico
Mayor, el mundo se divide entre quienes crean conocimiento, quienes
acceden a ese conocimiento y los grandes desconocedores y por tanto
desconocidos.
- Una educación multicultural basada en la potenciación
de la diversidad como riqueza, y una educación bilingüe
sobre todo para las comunidades indígenas.
- Educación para el ejercicio de la ciudadanía
moderna. No hemos hablado hasta ahora de la necesidad de la formación
en valores, aspecto en el que se ha avanzado en la región.
- Apertura de la escuela a la sociedad, fundamentalmente a su
entorno más próximo.
- Fortalecimiento de los sistemas de evaluación, con estudios
públicos de comparabilidad de los avances con otros países,
no desde el punto de vista negativo, sino como estímulos
para alcanzar las metas que cada país tenga establecidas.
- Incorporación efectiva de la sociedad civil al diseño
y evaluación de las políticas educativas.
- Con todo ello, incrementar las tasas de matrícula y
de permanencia en el sistema, tanto en el nivel básico
como en los posteriores.
¿Podrán estas medidas ayudar a que
el derecho a la educación sea una realidad para todos?
¿Podrá incorporarse Iberoamérica
al conjunto de los países desarrollados en un plazo medio?
3. Retos de la cooperación internacional
Sin duda, los retos de la cooperación se
corresponden con los de los sistemas educativos; por ello, la programación
de los organismos internacionales debe orientarse a satisfacer dichos
problemas. Ahora bien, la cooperación internacional tiene
otras metas como asignaturas pendientes.
En efecto, se habla de la fatiga de la cooperación,
que aparece tanto en los propios organismos y países donantes
por su falta de efectividad, como en los países receptores
por las medidas impuestas, sintiéndose ajenos a las decisiones.
A lo largo de medio siglo los organismos de financiación
y los países han variado poco en su modo de actuar. Después
de la II Guerra Mundial el enfrentamiento entre dos bloques hizo
que los Estados dominantes se volcaran a ayudar a sus «satélites»,
con objeto de mantener aliados y de cohesionar los bloques. Fue
evidente que también otros motivos –algunos altruistas–
movieron esa cooperación. Tal situación de origen
se vio muy alterada por la finalización de la Guerra Fría
y la consiguiente desaparición de esos dos bloques. Hoy habría
que hablar de tres: Norteamérica, Europa y el Pacífico,
pero sobre todo la alteración se debe al nuevo marco que
impone la globalidad, que permea las fronteras nacionales alcanzando
un creciente nivel de integración entre países y mercados.
En la actualidad los países receptores
de ayuda reclaman protagonismo; ya no guardan homogeneidad en sus
grados de desarrollo, y, por tanto, en sus necesidades; por ello,
quieren ser parte activa en la determinación de la finalidad
de la ayuda.
Estos son algunos de los más importantes
retos de la cooperación internacional: saber adaptar su forma
de actuar a los requerimientos concretos de los países, y
compartir con ellos la decisión sobre el destino de la ayuda,
identificando objetivos y sistemas de evaluación.
Incrementar la AOD hasta alcanzar el 0,7% sería
otra meta, y, dentro de ese porcentaje, destinar mayores recursos
a educación. Hasta el año 99 sólo el 5% de
la Ayuda se destinaba a ese fin. No obstante, tras la Conferencia
de Dakar y de los objetivos del Milenio, algunos organismos de financiación
están reconsiderando sus áreas prioritarias.
Un objetivo adicional, no menos importante, es
sumar esfuerzos con otros organismos; no actuar por separado sino
de forma coordinada. Sólo así se potenciará
la ayuda poniendo el acento en las necesidades objetivas, y comprendiendo
que las metas de la cooperación deben estar subordinadas
a las del país.
La incorporación de la sociedad civil,
a través de ONGs o de fundaciones, es una buena baza para
sumar esfuerzos. Es creciente el número de ONGs que trabajan
en el campo educativo; así, en el ámbito internacional
han pasado de 1.485 en 1990 a 1.839 en el 2000. La suma de voces
ha conseguido algunos efectos importantes; muestra de ello fue el
Jubileo 2000, que contribuyó al alivio de la deuda para los
países más pobres.
En la Conferencia Internacional sobre Financiación
para el Desarrollo, celebrada en Monterrey en marzo de 2002, se
concluyó que las asociaciones públicas-privadas serían
la base de un crecimiento económico rápido y sostenible.
Así podrá ser si todas las entidades que prestan cooperación
educativa: ONGs, agencias bilaterales, organismos de financiación,
organismos internacionales de cooperación técnica,
etc., enmarcan sus esfuerzos en el Plan de Acción Nacional
con objetivos a alcanzar en el 2015, que cada país debe confeccionar
según lo acordado en Dakar.
Para aumentar la eficiencia a la hora de identificar
proyectos es conveniente, por un lado, conocer bien el plan de desarrollo
nacional del país, saber quiénes son los demás
agentes de cooperación que están operando en el mismo
país o en la misma área geográfica, y coordinar
las acciones, incluso de una misma agencia, para potenciar el impacto
de los objetivos puesto que la suma de los esfuerzos de varios proyectos
coordinados es superior a la del impacto de proyectos aislados.
Algunos países han organizado mesas a las
que concurren todas las organizaciones y agencias bilaterales que
operan en la región, sumando y coordinando las diferentes
acciones.
Una característica que añaden los
organismos internacionales es la posibilidad de potenciar la cooperación
horizontal, por su carácter de multilateralidad. Hoy se extiende
cada vez más el convencimiento de que no debe hablarse de
donantes y de receptores, pues ningún país es tan
rico que no tenga algo que recibir, ni tan pobre que no tenga algo
que ofrecer.
Flexibilizar y disminuir las estructuras, sobre
todo en organismos que han crecido en burocracia, de forma tal que
la mayor parte de sus recursos están destinados a mantener
esas estructuras, en lugar de dedicarlas a los objetivos para los
que nacieron.
La cooperación iberoamericana no es un
fenómeno nuevo, pero es justo reconocer que ha experimentado
un impulso decisivo en la última década, a partir
de la creación de las Cumbres Iberoamericanas. Estas Cumbres
se reúnen anualmente desde 1991, y en cada encuentro abordan
una temática de interés para la sociedad. Son un foro
político del más alto nivel, al tiempo que se han
convertido en un instrumento básico de cooperación.
Constituyen, de manera creciente, una expresión
propia de nuestros países, que, partiendo del reconocimiento
del fuerte lazo que supone hablar y educarse en dos lenguas tan
próximas, el español y el portugués, están
potenciando su cercanía cultural e histórica.
Es importante destacar que, al calor de las Cumbres,
se ha generado un importante tejido social de colaboración
entre instancias y redes de diversos tipos, que actúan de
forma mancomunada en distintos proyectos y acciones de cooperación.
Para ello, el impulso a esta cooperación
exige su valoración como motor de profundización de
la identidad cultural, entendida en el sentido del reconocimiento
del otro en tanto sujeto distinto pero semejante, como vía
de incorporación a la vida social y a la participación
en la consolidación de la democracia.
La educación, como la cultura, es un sustrato
básico del ser y del pensar iberoamericano; es tal vez el
principal impulsor de dinamización de la integración
iberoamericana, en la medida en que en el ejercicio educativo, reflexivo
y de diálogo, se halla quizás la posibilidad de encontrar
nuestras semejanzas, y, en consecuencia, la afirmación de
nuestra identidad iberoamericana.
Debería resultar casi redundante hablar
de cooperación y ética, ya que toda acción
de cooperación bien entendida supone, por definición,
un ejercicio de aplicación de valores éticos.
Es probable que haya otros foros para entrar en
un debate semejante, pero sí quisiera señalar que
nuestra posición –y quiero creer que la de la mayoría
de las personas y de las instituciones que operan en este ámbito–
está alimentada por la convicción de que la cooperación
internacional constituye un imperativo ético, basado en los
principios de solidaridad, justicia social y equidad7.
En este sentido creo que la cooperación
para el desarrollo no es sólo tarea de algunos académicos
o de instituciones especializadas, sino que supone una labor de
todos los agentes sociales, económicos y políticos,
porque la justicia social a escala internacional no puede ser un
ámbito restringido, y porque la solidaridad no puede agotarse
en un territorio geográfico o social: afecta al conjunto
de los seres humanos y constituye un interés común
en un mundo crecientemente interdependiente.
Es cierto que pueden aportar más a este
esfuerzo quienes han tenido la suerte de contar con una vida exenta
de miseria, exclusión o grave inequidad. Aquellos que económica
o tecnológicamente se encuentran en una situación
más desahogada. Pero el futuro del planeta, en un contexto
de creciente pobreza y desigualdad, es una tarea compartida que
entre todos debemos sacar adelante.
Las sociedades iberoamericanas, con sus respectivos
gobiernos, tienen un compromiso ineludible con el desarrollo, con
la superación de la pobreza, con la armonización entre
la construcción de democracias sólidas, y con la mejora
de la calidad de vida para el conjunto de la población. Optar
por la educación implica asumir que no se trata de llegar
antes, sino de llegar todos juntos y a tiempo.
Pensar y construir Iberoamérica se convierte
así en un ejercicio apasionante, y, si las fuerzas y la creatividad
nos acompañan, en un proyecto de integración innovador,
porque, tal como señala el mexicano Carlos Fuentes en su
ensayo El espejo enterrado, «pocas culturas del mundo
poseen una riqueza y continuidad comparables […] Por ello resulta
tan dramática nuestra incapacidad para establecer una identidad
política y económica comparable. Sospecho –insiste
Fuentes– que esto ha sido así porque con demasiada frecuencia
hemos buscado o impuesto modelos de desarrollo sin mucha relación
con nuestra realidad cultural. Pero es por ello, también,
que el redescubrimiento de los valores culturales pueda darnos,
quizás, con esfuerzo y un poco de suerte, la visión
necesaria de las coincidencias entre la cultura, la economía
y la política. Acaso esta es nuestra misión en el
siglo que viene», y en el que –añadimos– ya
nos encontramos.
Notas:
(*) Secretaria
General Adjunta de la OEI.
1 Ponencia presentada
en el Seminario «Educación básica en los países
del sur: un derecho fundamental», organizado por la Fundación
La Caixa y celebrado en Barcelona el 7 de noviembre de 2002.
2Fuente: UNESCO,
Proyecto Principal, tabla 4.
3Fuente: Informe
sobre desarrollo humano, cuadro 1.2
4 Juan Carlos Tedesco,
El nuevo pacto educativo.
5 Fuente: Informe
sobre desarrollo humano, 2002.
6Fuente: UNESCO,
Informe sobre el Proyecto Principal, p. 38.
7 Francisco Piñón,
ponencia presentada en los Cursos de Verano de la Universidad Complutense,
Madrid, 26 de julio de 2000.
|
