Introducción
Políticas de educación en tiempos de globalización
En 2006, un conjunto formado por nueve centros de investigación
pertenecientes a universidades y los institutos Paulo Freire, que
reunía a científicos y militantes sociales provenientes
de diferentes campos (educación, sociología, antropología,
ciencia política, economía) y de distintos países
(Argentina, Brasil, España, México, Paraguay y Portugal),
presentó una propuesta de constitución de una Red
Iberoamericana de Investigación en Políticas de Educación
(RIAIPE)1 al Programa Ciencia y Tecnología para el Desarrollo
(CYTED), dentro del marco de las Cumbres Iberoamericanas de Jefes
de Estado y de Gobierno. Habiendo sido aprobado su financiamiento
durante un período de cuatro años, la Red inició
sus trabajos a comienzos de 2007.
Con la pretensión de construir un cuadro teórico
y analítico que permita identificar y analizar las políticas
públicas de educación de las últimas décadas
-tanto las conducidas por los gobiernos como las propuestas y proyectos
provenientes de las más influyentes agencias globalizadoras,
o de los movimientos sociales y administraciones locales- la Red
estableció como objetivo general el de reforzar y coordinar
la investigación realizada sobre los impactos de la globalización
en las políticas públicas de educación, en
particular en los ámbitos de la inclusión y de la
equidad, en los países integrantes del espacio iberoamericano
al que pertenecen los equipos miembros. Tomando como referencia
este escenario, se pretende desarrollar un conjunto de indicadores
que privilegie las dimensiones de inclusión y de equidad
en las políticas públicas, que pueda ser presentado
en contraposición a los indicadores hegemónicos construidos
en el ámbito de organizaciones como el Banco Mundial o la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OCDE), los que son usados y abusados en informes, análisis
y encuestas estadísticas comparadas, y que se han convertido
hoy en un influyente instrumento de regulación de las políticas
públicas. A partir de este propósito original, se
derivaron ciertos objetivos específicos, a saber:
- Identificar y conocer:
- Las racionalidades que han orientado las reformas educacionales
de las últimas dos décadas en los países
-Argentina, Brasil, España, México, Paraguay
y Portugal- incluidos en la candidatura, en este contexto
de profunda aceleración de lo que se designa comúnmente
como globalización.
- El conjunto de propuestas y proyectos desarrollados por
los más importantes agentes trasnacionales globalizadores,
como son el Banco Mundial, la UNESCO y la OCDE, en el campo
de la educación y de la formación.
- El conjunto de propuestas y proyectos desarrollados por
movimientos sociales, organizaciones no gubernamentales, administraciones
regionales y locales y respectivas iniciativas paradigmáticas
entre los que podemos mencionar el Foro Social Mundial y el
Foro Mundial de Educación, entre otros.
- Organizar el relevamiento de la investigación que se
realiza en el espacio iberoamericano sobre políticas de
educación y formación, así como de su relevancia
en la toma de decisiones políticas.
- Proceder a la construcción de indicadores que permitan
evaluar el resultado de las reformas educativas, tomando como
elementos clave de referencia la inclusión y la equidad.
- Evaluar las políticas de educación y formación
a la luz de esos indicadores, en el período de análisis
en los países participantes.
- Reforzar la presencia de investigadores de los países
iberoamericanos en los debates que se realizan a nivel mundial
sobre los impactos de la globalización, que han sido fuertemente
hegemonizados por los científicos del Norte, en particular
de origen anglosajón.
El presente número de la Revista Iberoamericana de Educación
(RIE) es el segundo trabajo realizado por la Red, habiendo tenido
como antecedente inmediato el libro coordinado por António
Teodoro, titulado Tempos e andamentos nas políticas de educação.
Estudos Iberoamericanos (Brasilia, Liber Livro, 2008), y tiene como
centro el análisis de las políticas de educación
desarrolladas en las últimas dos décadas y media en
seis países del espacio iberoamericano: España y Portugal,
de un lado del Atlántico, Argentina, Brasil, Chile, México
y Uruguay, del otro.
El monográfico reúne diez artículos, que
abarcan una amplia variedad de temas y de problemáticas,
referidos a los países y regiones que son objeto de análisis
dentro del espacio iberoamericano, pero cuyo alcance puede exceder
con mucho a estos límites. A lo largo de los distintos planteos
y experiencias, se despliega un conjunto de conceptos teóricos
que sirve para iluminar y proyectar los procesos históricos
recientes de estos países sobre unas transformaciones de
largo aliento y de alcance global, cuyos impactos es difícil
sobreestimar. Las distintas formas de globalización, las
propuestas conceptuales de mundialización y planetarización,
la hegemonía y la contra-hegemonía, el liberalismo,
el estatismo y el corporativismo, la modernidad y la tradición,
la modernización y la hibridación, la utopía
y el reformismo; en fin, estos y otros desarrollos se muestran aplicados
a casos concretos, para dar como resultado un mosaico diverso y
polícromo, en el cual es posible distinguir tras el fondo
de las tensiones derivadas de la desigualdad económica y
educativa internacional, regional y nacional, el común compromiso
con la crítica y con la construcción colectiva de
un proyecto que vuelva efectiva, de una vez por todas, la tan postergada
democratización del conocimiento entre clases, pueblos y
regiones.
Los artículos se han ordenado de la siguiente manera: el
número abre con un trabajo que procura sistematizar algunas
de las fuentes teóricas y debates conceptuales que han estado
presentes en el trabajo de la Red. Le siguen dos artículos
dedicados a los países europeos de la Red, que tratan sobre
las políticas de educación aplicadas en España
y en Portugal. Las reflexiones dedicadas a la región europea
cierran con un artículo en el que se hace un detallado análisis
de lo que se denomina "proceso de armonización",
para caracterizar los nuevos modos de regulación de las políticas
de educación en la Unión Europea. Posteriormente,
se abre una parte constituida por los artículos referentes
al estudio de casos correspondientes a los países latinoamericanos:
Argentina, Brasil, Chile, México y Uruguay. El examen de
los procesos de política educativa que ha conocido Latinoamérica,
en una visión comprensiva y en profundidad, se recoge en
un vigoroso ensayo que también cierra el dossier.
Abre el número de la revista Afonso Celso Scocuglia, con
un artículo altamente conceptual y teórico, aunque
también referido a la realidad brasileña: "Globalizações,
política educacional e pedagogia contra-hegemônica".
El autor comienza cuestionando los límites que impone la
hegemonía a la posibilidad de discutir los conceptos que
ella misma, por su propio carácter, ha logrado imponer: "o
jogo hegemônico é tão denso que, até
mesmo para contestar o conceito, a padronização proposital
da linguagem nos obriga a usá-lo". A partir de aquí,
tomando como punto de partida las elaboraciones teóricas
de Boaventura de Sousa Santos, Scocuglia despliega y discute los
diversos modos de cómo puede ser pensada la globalización.
Basándose en Roger Dale para verificar las convergencias
y las divergencias de las relaciones entre la globalización
y la educación, analiza el impacto de estas influencias en
las políticas educativas brasileñas entre 1995 y 2002,
terminando por defender una "historia como posibilidad de lo
nuevo" en la construcción de una globalización
contra-hegemónica que respete los principales parámetros
de la pedagogía crítica de Paulo Freire.
En el segundo de los artículos, "Tradición
y modernidad en las políticas educativas en España:
una revisión de las últimas décadas",
José Beltrán, Francesc Hernández y Alejandra
Montané se proponen trazar un panorama de las políticas
educativas en España en los últimos veinticinco años.
La idea fuerza del trabajo es la existencia de una:
[...] tensión o dialéctica entre tradición,
caracterizada por la persistencia de formas caducas en la concepción
y en la provisión educativa, y modernidad, portadora de
la tendencia al cambio y a la innovación, si bien no exenta
de ambigüedad y contradicción en su propio desarrollo.
Después de un breve capítulo de antecedentes históricos,
los autores despliegan estas tensiones a través de la revisión
de ciertos ejes que refieren, sobre todo, a la educación
formal, aunque dejando debida constancia de la creciente importancia
de la educación no formal e informal. Esos ejes son: políticas
educativas, organización del sistema educativo, convergencia
europea, organizaciones transnacionales reguladoras de las políticas
educativas y prospectivas. Los autores concluyen diagnosticando
una situación de ambivalencia caracterizada por una notable
expansión educativa acompañada de una despolitización
y resocialización creciente de las reformas implementadas,
que acompasan la legitimación de la "dimisión
progresiva" del papel del Estado en la educación. Más
allá de la persistencia de dinámicas reproductoras
de la desigualdad social de la educación reglada que es detectada
por los autores, estos finalmente se sitúan en el plano supranacional
y europeo, a fin de subrayar el desborde de los límites de
la educación formal y la complejización de la estructura
educativa y formativa, que se produce con la reconfiguración
de la relación entre educación y trabajo y el auge
de la educación a lo largo de la vida.
El tercer artículo, "A educação em tempos
de globalização. Modernização e hibridismo
nas políticas educativas em Portugal", de António
Teodoro y Graça Aníbal, presenta una completa reflexión
sobre las políticas educativas y los discursos que las justifican,
en un momento de búsqueda de integración de Portugal
en el espacio europeo después de los años sesenta,
y especialmente en el marco democrático posrevolucionario
de 1974, identificando allí una relevancia gradual de la
comprensión del papel del sistema educativo en el desarrollo
económico. A partir de un análisis empírico
de palabras clave y una prolija revisión de hitos históricos
significativos que marcan puntos de inflexión en las políticas
internacionales, nacionales y educativas, los autores sostienen
que se verifica en los discursos de los responsables políticos
un carácter híbrido, en el cual quedan asociadas dos
vertientes teóricas y políticas contrapuestas: una
orientación constructivista con perspectiva crítica,
que se acompaña con una apología de la eficacia del
sistema de enseñanza, entendida como necesaria para la productividad
económica. Los autores concluyen que la especificidad portuguesa:
No puede ser entendida […] como característica de
un estadio intermedio mundial, sino como resultado de heterogeneidades
que se articulan y generan sentidos propios y estructuras concordantes.
En esta construcción social, el modelo global de la modernización
solo producirá significado si es recontextualizado.
Finalmente, abogan por "uma escola, produto de sujeitos globais
e locais, "espaço público de experimentação
gerido de um modo dialógico"".
Cerrando el análisis de los casos europeos, se sitúa
"A unionização das políticas educativas
no contexto europeu", de Fátima Marques, Graça
Aníbal, Vasco Graça y António Teodoro. Los
autores analizan la evolución del campo educativo en el contexto
de la construcción de la Unión Europea, de su propósito,
de sus contradicciones y la creciente preponderancia de las orientaciones
neoliberales. Situando, en este proceso, la relevancia atribuida
al "espacio europeo de educación" y la unionización
de las políticas educativas, el abordaje se centra en las
implicaciones de la Estrategia de Lisboa en los campos de la educación
y la formación, destacando la naturaleza, los fundamentos
y los procesos de utilización del Método Abierto de
Coordinación (MAC), así como su contribución
para una progresiva armonización de los sistemas educativos
de los Estados miembros. Por último, el artículo sistematiza
los actuales programas y áreas de intervención de
la educación en la Unión Europea, y refiere algunos
aspectos de la más reciente evolución europea, en
particular, las influencias educativas del Tratado de Lisboa. Los
autores afirman, finalmente, que coexisten tendencias contradictorias
que llevan, por un lado, a la centralización y al refuerzo
de la actuación de la Unión Europea en la armonización
de las políticas educativas, mientras que simultáneamente
subsisten fuertes tendencias hacia la privatización y la
desregulación.
El artículo de José Eustáquio Romão,
"Globalização e reforma educacional no Brasil
(1985-2005)", abre el estudio de casos latinoamericanos. El
trabajo de Romão alterna el análisis del proceso histórico
brasileño con capítulos de corte teórico, donde
examina las distintas acepciones de globalización, subrayando
la fuerte connotación negativa del término. A la vez
que reconoce la utilidad de la distinción de Boaventura de
Sousa Santos entre globalizaciones de alta y baja intensidad, el
autor toma distancia del pensador portugués al sostener que
en América Latina, en general, y en Brasil en particular,
"a especificidade da reforma educacional [...] conduz-nos a
pensar sobre a globalização hegemônica como
sendo a do tipo de alta intensidade". Confrontando el concepto
mismo de globalización, el autor presenta el concepto de
planetarización, desarrollado en el ámbito de los
institutos Paulo Freire, subrayando las potencialidades de un concepto
que se focaliza en historias locales y es asumido como un espacio
de afirmación de una ciudadanía universalizada. El
artículo culmina con una reconstrucción de los principales
marcos de la reforma educacional brasilera, desde la "nación
eclipsada" por la dictadura, hasta el programa de acción
del gobierno de Lula, reelecto para un segundo mandato.
En "Educación en Chile: entre la continuidad y las
rupturas. Principales hitos de sus políticas educativas",
Juan Miguel Valenzuela, Pía Labarrera y Paula Rodríguez
comienzan destacando las dos tensiones que atraviesan la historia
reciente y la educación chilenas: por un lado, la que existe
entre "el deseo de continuar con las políticas macroeconómicas
heredades del régimen militar y [...] la urgente necesidad
de generar cambios que permitan mejores condiciones de vida para
sus habitantes"; por otro la que existe entre "la continuidad
de un modelo neoliberal aplicado a la educación y las crecientes
demandas por un sistema que potencie la calidad y la equidad".
Eso se debe a que la historia política, cultural y social
del Chile actual se encuentra aún fuertemente determinada
por los acontecimientos que llevaron a la instauración de
la dictadura militar y a la actuación de esta durante diecisiete
largos años. Considerado como un laboratorio para la aplicación
de políticas neoliberales que antecedieron a su afirmación
hegemónica a partir de los años ochenta, los autores
analizan los principales momentos y direcciones de las políticas
educativas en Chile: la disminución del peso del Estado y
la redefinición de su papel, los cambios en el currículo
nacional y la descentralización. A partir de un prolijo relevamiento
de las políticas aplicadas después de la transición
democrática, el artículo concluye con un análisis
de las implicaciones de la revolución de los estudiantes
en el período 2005-2007 en la acción educativa de
los próximos tiempos. En un balance final, los autores señalan,
por último, que las políticas educativas chilenas
procuran encontrar aún "una alternativa que equilibre
las necesidades del libre mercado (continuismo) y la esperada equidad
(ruptura) para una sociedad que no logra acceder a los beneficios
de un estado en vías de desarrollo".
En el siguiente artículo, "Veinticinco años
de políticas educativas en México (1980-2005)",
Armando Alcántara presenta su background paper sobre las
políticas educativas de México en el último
cuarto de siglo, insertadas en un contexto marcado por la adopción
de políticas neoliberales, iniciadas a comienzos de los años
ochenta con el llamado "ajuste estructural". Estas políticas
continuaron hasta el final de esa década con la denominación
de "políticas modernizadoras" que, con algunas
variantes, se mantuvieron hasta el final del período analizado.
A pesar de que, a partir del año 2000, el gobierno pasa a
ser ocupado por una administración de corte político
diferente, el artículo muestra una evidente continuidad de
las políticas a lo largo de cuatro períodos presidenciales.
El trabajo de Alcántara recorre los veinticinco años
que abarca la etepa analizada alternando, articuladamente, la revisión
de orientaciones de políticas públicas y educativas
características de cada período, medidas concretas
encaminadas a la instrumentación de esas políticas,
las transformaciones del sistema educativo en términos estadísticos,
y un análisis por niveles de escolarización que dan
por resultado un estudio profundo y comprensivo sobre el caso mexicano.
En cuanto al resultado concreto de la aplicación de aquellas
políticas, el autor termina subrayando las dificultades reales
que subsisten para la superación de los problemas de acceso
y cobertura, relacionados con la equidad, las dificultades para
el mejoramiento de la calidad, referida a la formación de
los maestros e infraestructura, y la coordinación del sistema.
En "Educación y política en contexto. Veinticinco
años de reformas educacionales en Argentina", Liliana
Olmos presenta una profusa investigación sobre el sustento
ideológico, político y económico de las transformaciones
educativas implementadas en Argentina desde los años ochenta
hasta el primer lustro del siglo XXI. En particular, la autora se
propone identificar el modo cómo el Estado proveedor de educación
-Estado docente- es puesto en crisis, al tiempo que va emergiendo
y consolidándose el Estado subsidiario, así como registrar
el enfrentamiento de distintos adversarios por el control de los
significados en la disputa ideológica, para trazar "la
radiografía de las principales corrientes que atraviesan
el campo neoliberal en la educación argentina". El trabajo
focaliza su atención en tres períodos signados por
las tres décadas naturales que abarca el estudio: los años
ochenta, los años noventa y los primeros años de la
década inicial de este siglo, iluminando las políticas
implementadas con consideraciones teóricas y testimonios
periodísticos que agregan claridad y consistencia a la exposición,
al tiempo que interpreta los fenómenos acontecidos en Argentina
a la luz del contexto internacional latinoamericano y de las producciones
de orientación política de los organismos internacionales.
Olmos concluye su artículo sosteniendo que bajo la lógica
del consenso de Washington, se produjo en el ámbito de la
educación en Argentina:
[...] una sustracción de conocimiento y cultura del dominio
público que acentuó la concentración de los
productos del saber y fue consolidando la transformación
de la educación, [...] en un servicio privado comercializado
por corporaciones multinacionales con el esperable correlato de
exclusión.
Olmos termina apostando al fortalecimiento del rol del Estado
para "pensar una política educativa que reconozca que
la educación es un derecho humano, un derecho social y en
tanto tal, una responsabilidad del Estado".
El último de los estudios de casos corresponde a Uruguay.
En un artículo titulado "Educación, Estado y
política en Uruguay. Del imaginario estatista al ascenso
de los corporativismos, o la nostalgia de la hegemonía",
Adriana Marrero y Graciela Cafferatta se proponen mostrar uno de
los -tal vez inesperados- efectos perversos de la prédica
neoliberal de la década de 1980, se trata no ya del retiro
del Estado como educador, sino de la erosión de su legitimidad
para la construcción del espacio público como un lugar
donde se diriman los conflictos de intereses a través de
su articulación en la producción de una hegemonía
que logre superar la simple puja corporativa. El artículo
examina la coyuntura educativa actual, marcada por un conflicto
donde predomina el peso de las corporaciones, en el contexto del
ascenso de un gobierno de izquierdas, y sobre el trasfondo de la
trayectoria histórica del Uruguay, caracterizada por el papel
clave del Estado no solo para la conducción e impulso de
políticas sociales y educativas de avanzada, sino mucho antes,
para la constitución misma de la nacionalidad uruguaya. Luego
de un rápido repaso por algunos hitos claves del proceso
histórico, las autoras se concentran en las políticas
educativas aplicadas desde la restauración democrática
a mediados de los años ochenta, en la resistencia a la liberalización,
y a la implementación de líneas de política
en el momento actual, para concluir, citando a Gramsci que:
[...] la educación uruguaya, detenida y en declive, parece
estar naufragando en una lógica de disputa entre un gobierno
que parece haber abandonado su rol propositivo en cuanto a un
proyecto educativo inclusivo y hegemónico, y unos sindicatos
que no logran llegar al momento en que "la conciencia de
que los propios intereses corporativos, en su desarrollo actual
y futuro, superan los límites de la corporación
[...]".
El informe se cierra con un vigoroso análisis de Carlos
Alberto Torres, titulado "Después de la tormenta neoliberal.
La política educativa latinoamericana entre la crítica
y la utopía". El artículo abre con un encendido
despliegue de los logros educativos de los países latinoamericanos
a lo largo del siglo XX, que al impulso de los ideales modernos
e iluministas llevaron más y mejor educación a todos
los estratos sociales, a personas de todas las edades y etnias,
y a mujeres tanto como a hombres; pero los problemas de la calidad
educativa, la desigual distribución de las oportunidades
educativas, y la persistencia del analfabetismo entre otras problemáticas,
son también desplegados para mostrar que aquellos ideales
están lejos de ser cumplidos. Desde este punto de partida,
el artículo se propone presentar evidencia empírica
y argumentaciones normativas y analíticas, para mostrar "los
avances y retrocesos, las grandezas y las miserias de la educación
latinoamericana", poniendo de relieve las ideas que han resultado
fructíferas para la generación de "tradiciones
educativas de distinción". Incorporando a la discusión
un vasto y variado cuerpo conceptual y analítico, el autor
adopta una perspectiva regional amplia para delinear los procesos
educativos en América Latina -signados por una "unidad
dentro de la diversidad"-, y, con el papel clave del Estado
como permanente contrapunto, ubicar dentro de este transcurso histórico
el empuje privatizador de lo que ha denominado "la tormenta
neoliberal". Torres concluye reivindicando la vigencia y el
valor del pensamiento educativo latinoamericano -desde Sarmiento
a Paulo Freire-, planteando, asimismo, algunos de los principales
desafíos para el nuevo siglo, como es el "gran riesgo"
que significaría la ruptura del compromiso por la educación
pública. El artículo termina con una invitación
a repensar la noción del conocimiento, que "implica
repensar la noción del poder, y por ende la noción
de la democracia y la ciudadanía", en el entendido de
que la "lucha por la educación es una cuestión
de estado" en "defensa del pacto democrático".
En la presentación de la candidatura al Programa CYTED,
afirmamos que "se o conhecimento é uma prática
política então não há justiça
social global sem justiça cognitiva global". Esperamos
que el dossier que presentamos sea un modesto aporte de los integrantes
de la RIAIPE para que esa justicia cognitiva global sea posible.
Adriana Marrero y António Teodoro
Montevideo / Lisboa, junio de 2008
Nota
1 En mayo de 2007 fue admitido un equipo de Chile y en noviembre
del mismo año dos nuevos equipos, uno de México y
otro de Uruguay. La participación del equipo de la Facultad
de Filosofía y Ciencias Humanas de la Universidad Católica
de Asunción, Paraguay, duró apenas unos pocos meses.
A comienzos de 2008 la composición de la Red, cuya coordinación
está a cargo la Universidade Lusófona de Humanidades
e Tecnologias (ULHT) de Lisboa, era la siguiente: de Brasil el Instituto
Paulo Freire (IPF) de São Paulo; el Centro Universitário
Nove de Julho - UNINOVE, también de la ciudad de São
Paulo; la Universidade Federal da Paraíba (UFPB) de João
Pessoa y, por último, la Universidade Metodista de São
Paulo (UMESP) de São Bernardo do Campo; de México,
la Universidad Autónoma de México (UNAM) de México
DF y la Universidad de Guadalajara; de Argentina, el Instituto Paulo
Freire de Buenos Aires; de Chile, la Universidad Ciencias de la
Informática (UCINF) de Santiago de Chile; de Uruguay, la
Universidad de la República, de Montevideo; de España
participan las universidades de Barcelona y Valencia y, durante
2007 e integrado en esos dos equipos, participó el Instituto
Paulo Freire de España. Algunos de estos equipos integran
igualmente el proyecto "Educating the Global Citizen: Globalization,
Educational Reform and the Politics of Equity and Inclusion in 16
Countries", que tiene como coordinador científico general
a Carlos Alberto Torres, del Instituto Paulo Freire de la Universidad
de California, Los Ángeles (UCLA), y que integra otros, además
de los equipos provenientes del espacio iberoamericano, de otras
regiones: América del Norte, Asia, Europa, Medio Oriente
y África. La información detallada sobre la Red y
sus actividades, puede ser consultada en <http://cyted.riaipe.net>.
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