Educación básica: las Reformas
Pendientes
Susana Decibe (*)
SÍNTESIS: Este trabajo parte de
la convicción de que América Latina podrá cambiar
su horizonte sólo si apuesta por un desarrollo basado en
la calidad de la formación de sus habitantes y en la calidad
y confiabilidad de sus instituciones. Sin embargo, frente a esta
afirmación cabe preguntarse si hay voluntad política
para apostar por las instituciones educativas como el espacio público
por excelencia desde donde construir el modelo de sociedad y de
ciudadanía que queremos tener.
Para dar cuenta del modo en que está en
juego el futuro de toda la región y el esfuerzo que deberá
realizarse, se describen en primer lugar la brecha que nos separa
de los países más desarrollados y equilibrados socialmente
–sociedades basadas en el conocimiento– para luego concentrarse
particularmente en los principales problemas de la educación
básica, fundamentalmente de nivel secundario, poniendo el
foco en la escuela como el lugar real de ejecución de la
política educativa.
Es imprescindible abrir el abanico de dificultades
a la hora de encarar reformas estructurales hasta involucrar a aquellas
de nivel macro que están en la convergencia de las relaciones
entre la sociedad y el Estado. La reforma por la calidad, la eficiencia
y la equidad del sistema educativo requiere, en esta etapa, de la
promoción de cambios de orden estructural, a pesar de que
conlleven costos políticos y que cuenten con pocos aliados
entre la dirigencia política y del sector empresarial, así
como entre los formadores de opinión.
SÍNTESE: Este trabalho parte da
convicção de que a América Latina poderá
mudar seu horizonte somente se apostar em um desenvolvimento baseado
na qualidade da formação de seus habitantes e na qualidade
e confiabilidade de suas instituições. No entanto,
frente a esta afirmação, cabe perguntar se há
vontade política para apostar nas instituições
educacionais como espaço público por excelência,
partindo da construção de um modelo de sociedade e
de cidadania que queremos ser.
Para dar conta do modo em que está em
jogo o futuro de toda a região e o esforço que deverá
ser realizado, descreve-se, em primeiro lugar, a brecha que nos
separa dos países mais desenvolvidos e equilibrados socialmente
– sociedades baseadas no conhecimento – para depois se
concentrar particularmente nos principais problemas da educação
básica, fundamentalmente de nível de nível
médio, focalizando a escola como o lugar real de execução
da política educacional.
É imprescindível abrir o leque
de dificuldades na hora de encarar reformas estruturais até
envolver aquelas de nível macro que estão na convergência
das relações entre a sociedade e o Estado. A reforma
pela qualidade, pela eficiência e pela eqüidade do sistema
educacional requer, nessa etapa, a promoção de mudanças
de ordem estrutural, apesar de que comportem custos políticos
e que contem com poucos aliados entre os dirigentes da política
e do setor empresarial, assim como entre os formadores de opinião.
1. Introducción
Algunas voces dicen que a la década pasada
ya se la puede caracterizar como la etapa de las reformas educativas
en toda la región, y que puede mostrar saldos positivos:
debates en torno a la cuestión, reposicionamiento de la educación
en la agenda pública y puesta en práctica de nuevas
propuestas tanto de gestión como pedagógicas. Sin
embargo, al mismo tiempo que se desarrollaron políticas educativas
activas orientadas a la calidad y a la inclusión, aumentaron
la exclusión y la pobreza, sobre todo en Argentina. En este
sentido se suele afirmar que la pérdida de cohesión
social es un problema intrínseco de los procesos de modernización
y que «la recuperación del espacio público como
lugar de encuentro en el que se ejerce la mayor igualdad simbólica
de la que forma parte el aprendizaje en la diferencia deberá
ser básica para romper las exclusiones de arriba hacia abajo»
(CEPAL, 2000). No obstante, frente a esa afirmación cabría
hacerse por lo menos dos preguntas: una, si estamos viviendo de
verdad un proceso de modernización, y, otra, si hay voluntad
política para apostar por las instituciones educativas como
el espacio público por excelencia desde el cual construir
el modo de sociedad y de ciudadanía que queremos tener. La
respuesta a la primera pregunta excede a este trabajo y a las posibilidades
del autor para contestarla. Sobre la segunda, nadie duda que las
instituciones educativas siguen conservando un valor preferencial
a la hora de construir la sociedad, pero son muchos los que creen
que la batalla por la calidad y por la equidad dentro del sistema
educativo está perdida de antemano, porque –aun para
los bien intencionados– los costos políticos que significarían
las reformas en el sector las harían imposibles.
Este trabajo parte de la convicción de
que América Latina sólo podrá cambiar su horizonte
si apuesta por un desarrollo basado en la calidad de la formación
de sus habitantes y en la calidad y confiabilidad de sus instituciones.
Si hay voluntad de iniciar un proceso de esa naturaleza será
inevitable un escenario donde se haga evidente, en primer lugar,
la inequidad profunda y creciente que está en la base de
la distribución de la riqueza y que se reproduce de igual
manera en el reparto de conocimientos y bienes culturales en la
población. Y en segundo lugar, el reconocimiento de la existencia
de un entramado de regulaciones e intereses corporativos que, tal
vez como consecuencia de la falta de solidaridad señalada,
impiden la prestación correcta y eficaz de los servicios
educativos. Para dar cuenta del modo en que está en juego
el futuro de toda la región y tener una medida del esfuerzo
que deberá realizarse, se describe en primer lugar la brecha
que nos separa de los países más desarrollados y equilibrados
socialmente –sociedades basadas en el conocimiento–, para
luego concentrarnos en los principales nudos críticos de
la educación básica argentina, ante todo de nivel
secundario, poniendo énfasis en la escuela como el lugar
real de ejecución de la política educativa. En un
sistema descentralizado como el de Argentina, para relevar los problemas
pendientes hay que recorrer diferentes espacios de gestión
del servicio, tarea que nos permite seleccionar los temas en los
cuales se sugiere sustentar una estrategia de cambios.
2. Las brechas que separan a América Latina
en la era de la sociedad basada en el conocimiento
América Latina tiene un solo camino para
salir de la postergación estructural en la que está
anclada: apostar a su gente al desarrollo del capital social que
aún conserva y a la calidad y fortaleza de sus instituciones.
Después de casi dos décadas en las que se han venido
aplicando reformas en el sector educación –con diferente
intensidad y de distinta naturaleza según el país–,
siguen pendientes los objetivos de calidad y de justicia social
en la base de esas políticas. La buena formación de
las personas y la confianza en las instituciones forman el núcleo
de todas las sociedades integradas, y constituyen el elemento irreemplazable
para pensar en el crecimiento y en su sustentabilidad. Por eso es
necesario repasar las brechas que aún nos separan de amplias
regiones y países desarrollados, para tener una rápida
visión del esfuerzo que debiéramos hacer.
La disparidad en el nivel de desarrollo humano
entre los países de Latinoamérica y otras regiones
sigue creciendo. Esa disparidad se explica ante todo desde la educación
y observando las cifras de matriculación en el nivel secundario,
el porcentaje de egresados del nivel, la participación en
el superior, y el número de científicos y de ingenieros
producidos por el sistema. Ello tiene su manifestación más
clara en el horizonte de educación de la fuerza laboral,
que es muy inferior en toda la región comparándolo
con el de otras. Mientras en los países de la OCDE el promedio
de escolarización de la población era a principios
de la década de los 90 de 11,1 años, y en Asia Oriental
(excluyendo China) de 8,1, en Latinoamérica esta cifra era
de 5,4 (PNUD,1994). En 1998, en Argentina, la misma tasa era de
8 años, poco más que la escolaridad primaria (INDEC,
1998). (Sólo en 1993 se estableció la meta de asegurar
10 años de educación obligatoria para toda su población).
Según algunas estimaciones, hoy se requerirían
como promedio regional un mínimo de entre 10 y 11 años
de educación formal, y en muchos casos completar el ciclo
medio (12 años de educación) para contar con el 90%
o más de probabilidades de no caer o de no seguir en la pobreza
(CEPAL, 2000).
Otras cifras vistas con perspectivas de tiempo
nos dan cuenta de procesos y de prioridades diferentes entre los
países. En 1970 Argentina tenía un nivel superior
de escolarización al de Corea en la secundaria. Sin embargo,
en 1994 Corea ya había universalizado ese nivel entre sus
jóvenes. Uruguay, en 1970, tenía porcentajes de escolarización
similares a los de España y Portugal en el nivel secundario
(58,7%, 52,3% y 51,1%, respectivamente). Sin embargo, España
y Portugal lograron acercarse mucho más a la meta de universalización,
mientras Uruguay (tanto como Argentina) aún están
lejos de lograrlo (PNUD, 2000).
En los países de la OCDE casi todos los
jóvenes cursan estudios secundarios, y la mayor parte de
ellos los terminan (85%). En América Latina y el Caribe el
porcentaje sólo asciende al 50%, y menos de un tercio egresa
al final de ese nivel. En Argentina esa cifra es del 75%, y el porcentaje
de egreso se estima inferior a la mitad. En las economías
asiáticas recientemente industrializadas cerca del 75% cursa
estudios secundarios (CEPAL, 2000).
La duración de la educación secundaria
también es muy inferior en la región, si se compara
con la de los países de la OCDE o con los asiáticos.
El tiempo real dedicado al aprendizaje en las aulas, en la mayoría
de los países de América Latina, es muy escaso. El
día escolar dura entre 3 y 4,5 horas (en Argentina el promedio
es de 4 horas en la primaria y de 5 en la secundaria). En general,
las escuelas públicas ofrecen en la región entre 500
y 800 horas de instrucción por año, mientras que en
los países industrializados los alumnos reciben un promedio
de 1200 (Jarque, 2001). Por lo regular, en los países del
área se pierden entre 10 y 40 días por las huelgas.
En algunas provincias argentinas se han llegado a perder entre 30
y 90 días de clases o más al año por falta
de pago del salario de los docentes (ejemplo: en los últimos
siete años en Río Negro, Neuquén, Jujuy, San
Juan, Entre Ríos).
La tasa de escolaridad en educación técnica,
como proporción de la tasa total correspondiente a la secundaria,
es muy inferior en la región. Mientras que en los países
de la OCDE se observa que un porcentaje creciente de alumnos del
nivel secundario –más del 50%– se encauza hacia
programas vocacionales o de aprendizaje, en América Latina
la tendencia se dirige hacia la formación general. En el
mismo sector, mientras que un tercio de los primeros recibe capacitación
laboral tanto en la escuela como en lugares de trabajo, en Latinoamérica
esa capacitación se realiza casi exclusivamente en los establecimientos
escolares (CEPAL, 2000). En Argentina, el desarrollo de la educación
técnica dentro del sistema educativo convocó desde
un principio a los jóvenes pertenecientes a los grupos sociales
de bajos ingresos, y ayudó a integrarlos progresivamente
en el nivel de enseñanza media. En el censo educativo nacional
del año 94 la modalidad técnica tuvo un porcentaje
del 20% de la matrícula del nivel secundario, y mantuvo uno
de sus rasgos más fuertes: el 75% de ellos abandonó
esa modalidad.
En cuanto a la educación superior, su crecimiento
en América Latina fue heterogéneo, y en la mayoría
de los países se ha rezagado en relación con otros
que van más rápido en las dos últimas décadas.
Si se toman los datos del Informe Anual de la UNESCO tenemos
que mientras en 1995, sobre estudiantes terciarios por cada 100.000
habitantes, Argentina aparece en buena posición, con 3.117,
comparada con 1.094 de Brasil o con 1.580 de México, mientras
Corea tiene casi 5.000, bastantes más que Francia (4.190),
España (4.017) e Italia (3.103) (UNESCO,1999). Desde mediados
de la década de los noventa, mientras en el extremo superior
algunos países de la OCDE avanzaban hacia la universalización
del terciario –gracias al desarrollo de políticas sostenidas–
y en promedio tenían una matriculación del 50%, la
mayor parte de los latinoamericanos lograban la mitad o la cuarta
parte de matriculación bruta (del 10% al 25%). Pero la comparación
relevante es con Corea, España o Irlanda, que se acercan
al promedio de la OCDE. México, por ejemplo, que se equiparaba
a Corea en 1980 con un 14,5%, permaneció estancado en esa
tasa, mientras Corea la triplicó en los siguientes 14 años.
También en Brasil la matrícula permaneció estancada
en niveles aún inferiores a los de México (Banco Mundial,
1999a). En Argentina la tasa es entre el 34% y el 37% según
las fuentes.
El desarrollo de los estudios de postgrado, en
la mayor parte de América Latina, ha sido tardío y
está poco difundido. Únicamente el equivalente al
2,4% de la matrícula terciaria está realizando dichos
estudios. A comienzos de los noventa sólo el 12% de los graduados
en la región se matriculaba en programas de doctorado, y
tres de cada cuatro de ellos estaban en Brasil, único país
de la región que había desarrollado una estrategia
sistemática de promoción y retención de sus
profesionales de mayor nivel (Bodemer, 2002). En México,
el 3,5% de los profesores de las universidades públicas tiene
doctorado, y el 2,2% en Colombia. Argentina supera el 13%, y nuevamente
Brasil es el que está en mejor posición en su staff
universitario, ya que casi el 25% lo ha adquirido. Por otra parte,
la proporción de alumnos latinoamericanos de enseñanza
superior y de postgrado que cursa las asignaturas críticas
de Ingeniería, Ciencias Naturales y Agrícolas es muy
inferior a la de los países asiáticos, aunque equiparable
a la media de la OCDE: el 26% aproximadamente de la matrícula
(Carlson, 2000).
Las limitaciones del sistema universitario producen
una infraestructura científico-tecnológica también
limitada de cara a las demandas de la sociedad del conocimiento,
que se refleja en el porcentaje del gasto en Ciencia y Tecnología
relativo al producto, en la proporción de científicos
y de ingenieros en la fuerza laboral, en la presencia de los centros
de investigación, y, sobre todo, en los resultados y aportes
al conocimiento que éstos producen: las aplicaciones científicas,
las publicaciones internacionales, los premios, las patentes y los
ingresos por royalties. A comienzos de los noventa las economías
más avanzadas de la región, Brasil México y
Argentina, gastaron en investigación y desarrollo el 0,4%,
el 0,3% (MCE, 1996b) y el 0,2% del PNB respectivamente, una porción
pequeña comparada con el 2,1% de Israel o de Corea. El sector
privado de la región contribuyó poco en ese sentido,
con una cuarta parte, y está lejos de las tasas de participación
que muestran los países industrializados, de alrededor del
50%, o de Canadá y Estados Unidos, que se encuentran por
encima de ese porcentaje
La comparación de la dotación de
científicos en la fuerza laboral en sociedades tan desiguales
como las de la región muestra una distancia alarmante con
los países industrializados, y aún con los intermedios
como España y Portugal. En 1996 el número de investigadores
por cada 1.000 habitantes era de 3,17 en Portugal y de 0,55 en Brasil.
En 1993, España tenía 121.000 investigadores, seis
veces más que México, que la doblaba en población,
y más de cuatro veces que Argentina (MCE, 1996c).
La brecha en la inversión educativa también
es significativa. Si se toma como referencia la importancia relativa
del gasto público, un buen indicador, tanto en los países
europeos como en América Latina, es que la tasa global en
los de altos ingresos representaba el 5% como promedio en relación
con el PNB (Francia el 6,1%, el Reino Unido el 5,4%, Alemania el
4,8% y España el 4,9%), mientras que la misma tasa en los
países de ingresos medios y bajos fue solamente del 3,4%,
y muestra bastantes disparidades en la región: Brasil, el
5,5%, México, el 4,9%, Colombia, el 4% y Argentina el 4,3%.
La baja inversión de Argentina se observa también
evaluando el monto por alumno. En 1996, por ejemplo, Argentina gastó
US $ 1.287, menos que México ($1.464), bastante menos que
España ($3.324), y muy lejos del nivel de Francia ($5.001),
Alemania ($6.057), Canadá ($6.717) o Estados Unidos ($7.958)
(MCE, 1997a).
En el mundo de los negocios el aporte a la competitividad
desde el sector educativo se evalúa en general por la calidad
de la enseñanza básica y por la producción
científico-tecnológica (o de ingenieros y científicos),
así como por la existencia y la difusión en el uso
de las TICs y por el nivel de cooperación entre la universidad
y la industria. En tal sentido, es preocupante la valoración
del World Competitiveness Yearbook del IMD de Lausana, ya que disminuye
año a año la calificación de Argentina en el
índice general de competitividad, y porque la educación
en particular forma parte de ese rezago.
La llamada brecha digital, asociada al nivel promedio
de educación de la población, por tomar al menos uno
de sus principales indicadores, los usuarios de Internet, nos dice
que en Argentina existen casi 4 millones de personas conectadas
a Internet, es decir, un 10,4% de la población1.
La misma relación nos da un 20% en Chile, un 13,6 % en Uruguay,
un 10,7% en Perú, casi un 7% en Brasil, pero sólo
un 3,38% en México y un 2,81% en Colombia. Es interesante
y preocupante observar desde Argentina que, cuando hace cinco años
los puntos de partida eran semejantes en muchos países de
la región, el gran dinamismo de algunos, como Chile y Uruguay,
los alejaba del resto. No obstante, el nivel promedio latinoamericano
está muy lejos de lo alcanzado en Estados Unidos y Australia
(60% y 55%, respectivamente), o Canadá (46%), o Italia y
Alemania (35% y 32% cada una). Vale la pena destacar que los mejor
ubicados de la región se acercan a los más rezagados
de Europa: Francia (26%) y España (18%).
Así, la distribución mundial de
dichos recursos se encuentra muy polarizada entre los países
desarrollados ubicados geográficamente al norte y los del
sur o en vías de desarrollo. Esta situación trae aparejado
que los esfuerzos que deben realizar los países para integrar
las tecnologías de la información y de la comunicación
en sus sistemas educativos sea bastante distinta. En gran medida,
la brecha digital es sólo una profundización de las
formas existentes de exclusión. Aquellos que están
desocupados, pobres, sin vivienda, minusválidos, menos educados,
miembros de culturas o de etnias minoritarias –y en muchos
países las mujeres–, sean quizás los que más
dificultades tengan para acceder a las tecnologías digitales
tanto como al resto de los servicios y bienes. Sin embargo, «en
la actualidad las desigualdades entre los países han llegado
a ser mucho mayores en cuanto a su capacidad para crear conocimiento
que las diferencias que los separan en la escala de ingresos. Así,
mientras la brecha de ingresos (medida como PBI per cápita
promedio) entre los países extremos es de alrededor de 50
veces, la desigual capacidad para la generación de conocimiento
(medida como gasto de I+D) alcanza, en cambio, a 218 veces»
(Brunner, 2000).
Algunos datos pueden ilustrar esta situación:
mientras que el 78% de la población mundial vivía
en el año 2000 en países en desarrollo, el 22% lo
hacía en los desarrollados. No obstante, la distribución
de investigadores era indirectamente proporcional a estas cifras
(28% en los primeros y 72% en los segundos). Lo mismo puede decirse
respecto de las publicaciones científicas de 1997: mientras
en Europa y Estados Unidos se editaba el 74% de las publicaciones
científicas, Latinoamérica sólo contaba con
el 1,8% de las mismas (MCE, 2002b).
Cuadro 1
Infraestructura de información
FUENTES: Banco Mundial, World Development Indicators
1998; UNESCO, Statistical Yearbook 1999. Citado en Brunner, 2000.
Cuadro 2
Ranking de los 10 primeros países de Latinoamérica
en el ISI
FUENTE: Unesco, 1999.
Por lo tanto, la globalización como proceso
mundial de interconexión y articulación de los sectores
productivos puede ser una utopía para los países de
la región que cuentan con capacidades y recursos escasos.
Respecto a las llamadas infraestructuras globales de información
–que abarcan el desarrollo y la integración de redes
de alta velocidad y un conjunto de servicios y aplicaciones de formato
digital que fluyen a través de ellas–, se articulan
desde el norte, mientras la mayor parte de los países del
mundo carece de la infraestructura básica necesaria para
acceder a ellas.
Los países cuyas estructuras informacionales
son menos desarrolladas deberán realizar un esfuerzo mayor,
en términos de recursos y de organización, para integrar
las tecnologías de la información y de la comunicación
en su actividad social. Estas inversiones no sólo se refieren
a la disponibilidad de equipamiento (hardware) necesario
para su operación, sino también a las nuevas competencias
necesarias para su utilización y aprovechamiento.
La brecha de conocimiento que separa a los países
es mucho más importante y amplia que la denominada brecha
digital. Castells describe como la división social más
importante que la conectividad técnica asociable a Internet
a la capacidad educativa y cultural de utilizar la conectividad:
«Una vez que toda la información está en la red,
una vez que el conocimiento está en la red, el conocimiento
codificado pero no el conocimiento que se necesita para lo que se
quiere hacer, de lo que se trata es de saber dónde está
la información, cómo buscarla, cómo procesarla,
cómo transformarla en conocimiento específico para
lo que se quiere hacer. Esa capacidad de aprender a aprender, de
saber qué hacer con lo que se aprende, esa capacidad es socialmente
desigual y está ligada al origen social, al origen familiar,
al nivel cultural y educativo» (Castells, 1999).
En Latinoamérica, donde la desigualdad
es el más significativo de sus rasgos y donde se ha visto
cómo han crecido en las últimas décadas las
diferencias en los aprendizajes en términos de la nueva sociedad
del conocimiento, no hacen sino acentuar la distancia. Estamos frente
a un doble desafío: por un lado, el aumento de las desigualdades
dentro de la sociedad, con los consabidos riesgos para la cohesión
social y para el desarrollo de la ciudadanía, y, por el otro,
la creciente brecha global en la sociedad del conocimiento y sus
derivaciones en las competitividades nacionales.
3. Argentina y sus deudas en la educación
básica
No hay duda de que en los 90 se dio en Argentina
el intento más estructural de transformación del sistema
educativo de las últimas décadas. Sin embargo, podríamos
ya anticipar que los mejores efectos del mismo (incorporación
masiva de las poblaciones más pobres al nivel secundario)
se vieron rápidamente contrarrestados por una política
que en lo económico acentuó la pobreza y la marginación
de un porcentaje creciente de las mismas franjas y de sectores medios.
Sin embargo, dado que el proceso de reformas iniciado tiene sus
raíces en los inicios de la recuperación de la democracia
y los consensos de los actores históricamente identificados
con las mejores tradiciones de la educación pública
argentina, es oportuno recuperar sus ejes a la luz del camino que
falta recorrer hasta el logro de las metas de equidad y calidad.
3.1 Ejes de la reforma
- Descentralización de los servicios a nivel provincial,
concertación federal de la política educativa, y
transferencia gradual de recursos y de responsabilidades a nivel
de las escuelas.
- Ampliación de la cobertura (más años de
obligatoriedad) y promoción de una mayor calidad y
eficiencia del servicio educativo, a través de una
propuesta de contenidos básicos actualizada para todos
los ciclos y niveles y para la formación técnico-profesional;
modificación de la oferta del nivel medio y de formación
técnico-profesional con nuevas propuestas formativas más
vinculadas al mercado de trabajo y a los nuevos entornos productivos
y de servicios, así como al logro de una ciudadanía
responsable y plena. Evaluaciones periódicas y sistemáticas
del sistema educativo para la toma de decisiones y para enriquecer
la información pública en general y de los usuarios
en particular.
- Reformulación de la formación de los docentes
y de las instituciones formadoras. Promoción de una nueva
carrera profesional para el sector, y modelos alternativos de
organización del trabajo en las escuelas.
- Búsqueda de la equidad a través de la
atención directa y focalizada de las escuelas que atienden
a las poblaciones con mayores necesidades educativas.
Durante un período extenso –para la
experiencia local en el sector– durante los noventa se avanzó
de manera gradual, sistémica y global en las líneas
de la reforma, enfrentando viejos y nuevos problemas de orden político,
institucional, administrativo, financiero y de organización.
Dado que toda política que se piense de cara al futuro no
debiera ignorar ese proceso sino partir de sus fortalezas y errores,
de la evaluación de su impacto y de sus primeros resultados,
del análisis de las principales trabas y de cómo resolverlas
para poder seguir avanzando hacia las metas iniciales de calidad
y equidad en un contexto mucho más difícil por los
niveles de pobreza alcanzados, por la escasez de recursos, por la
fragmentación del campo político y por la casi desaparición
del tema educativo de la agenda pública, se sugieren algunos
de los temas que se entienden claves tener en cuenta para el diseño
de las políticas futuras en el sector.
3.2 Fortalezas
- Marco legal: las leyes que regulan la transferencia de las
escuelas y de los institutos terciarios, estatales y privados,
la Ley Federal de Educación y las resoluciones del Consejo
Federal de Educación.
- La existencia de contenidos básicos comunes para todos
los niveles y ciclos del sistema, que fija una base de calidad
de la oferta educativa.
- La existencia de acuerdos y el desarrollo de las etapas para
la formación técnico-profesional.
- La existencia de acuerdos para la formación docente
y para la acreditación de instituciones terciarias de formación
de profesores.
- La experiencia acumulada en el desarrollo de políticas
compensatorias que atendieron anticipando las líneas de
reformas pedagógicas en las escuelas con mayores necesidades
educativas.
- Las experiencias de capacitación masiva de docentes,
con sus errores y aciertos.
- La ampliación de la infraestructura edilicia y el equipamiento
de un porcentaje importante de escuelas con recursos didácticos,
con bibliografía especializada para docentes y equipamiento
informático.
- El crecimiento de la matrícula en todos los niveles,
y particularmente la inclusión en los primeros años
del secundario (3.º ciclo de EGB) de población escolar
perteneciente a los sectores más pobres.
- El desarrollo, a nivel federal, del sistema de información
y de estadística educativa, junto con la creación
y el conocimiento acumulado por el sistema de evaluación
de la calidad de los aprendizajes de los alumnos, que ayudó
a instalar en las escuelas y en la sociedad una cultura nueva
respecto al manejo y a la publicidad de los resultados de cada
escuela.
- Un estado de movilización y de debate dentro de las
escuelas (debilitado por los temas de la crisis) respecto a los
aprendizajes que se pretenden lograr –como política
de orden nacional–, y la difusión de ideas sobre nuevos
modelos de enseñanza y de organización del trabajo
en la escuela a través de seminarios y de publicaciones
de distribución masiva entre los centros.
- Las experiencias innovadoras realizadas en muchas escuelas
(estatales y privadas) sobre el modo de enseñar, la actualización
curricular, la incipiente aparición de modelos alternativos
de gestión, y las experiencias compartidas entre las escuelas
a partir de instancias de trabajo cooperativo.
El PNUD, en el Informe de Desarrollo Humano
2000, nos muestra que en el año 1999 Argentina ocupaba
el lugar 34 en el ranking de países desarrollados,
y encabezaba el de los latinoamericanos, siendo los indicadores
que la llevaron a ese lugar el de esperanza de vida (74,2 años),
la tasa de alfabetización de adultos (96,7%) y la tasa de
matriculación combinada primaria, secundaria y terciaria
(83%). Se afirma también que el país cuenta con significativas
ventajas comparativas para profundizar su proceso de desarrollo
humano, como son su baja tasa de natalidad, que, cruzada con los
niveles de escolarización alcanzados, permitiría concentrar
la tarea en la búsqueda de una mayor calidad y eficiencia
de su sistema educativo, y, sobre todo, en el mejoramiento del proceso
educativo de los más pobres (Feijóo, 2002).
3.3 Debilidades
Si miramos los resultados de las evaluaciones
de los aprendizajes de los alumnos en el último período,
vemos que el promedio nacional de competencias básicas en
el área de lengua y matemáticas, al finalizar la educación
secundaria, no llegaba al 70% hacia finales de la década
(aunque al comienzo de la misma se ubicaba en torno al 54%, mostrando
algunas provincias promedios muy inferiores). Si a estos datos agregamos
que apenas supera el 40% la proporción de alumnos que termina
ese nivel, y sólo el 27% lo hace en la edad que corresponde,
tenemos un rápido panorama de la tarea que queda pendiente.
El combate contra la injusticia en la distribución
de los conocimientos está lejos de finalizar.
En 1981, en un estudio diagnóstico sobre
la incorporación gradual de sectores populares al sistema
educativo en América Latina, autores como Juan Carlos Tedesco
sostenían la hipótesis de que la discriminación
social que antes se efectuaba excluyendo a ciertas capas sociales
del acceso, se estaba trasladando al interior del sistema dando
lugar a la existencia de circuitos de trayectoria pedagógica
diferenciados según el origen social del reclutamiento. Esta
diferenciación interna mostraba un descenso en la calidad
de los aprendizajes efectuados por los sectores antes excluidos.
Una explicación sería –agrega el estudio–
que el sistema educativo se amplía, pero que sigue exigiendo
un capital cultural básico que es patrimonio exclusivo de
los sectores sociales que tradicionalmente accedían al sistema
(Nassif, Rama, Tedesco, 1984). El avance en esta línea de
estudio dio lugar a un concepto nuevo en el diseño de políticas,
el de «equidad», que se diferenció del de «igualdad»,
dado que se trataría de no dar lo mismo a todos porque justamente
son grupos diferentes, con necesidades también diferentes.
El debate filosófico sobre la «equidad»
es más o menos reciente y se ha introducido en los 90 en
las políticas sociales y educativas de la región,
promovido en muchos casos por los organismos de crédito internacionales
(BID y Banco Mundial), acompañando los profundos cambios
económicos en el área y la desestructuración
social que ellos generaron. El concepto de focalizar las políticas
educativas en las poblaciones más vulnerables significó
la irrupción de conceptos muy enfrentados, no sólo
con la concepción sarmientina tradicional sino con las rutinas
escolares, las visiones sociales y la conducta de los propios adolescentes.
Un estudio de la CEPAL (2000) sobre el tema señala
que en la región existe una situación de desigualdad
compleja: no somos igualmente desiguales, y las asimetrías
varían con los distintos subsistemas del sistema general,
«que lleva a la necesidad de conjugar dos criterios. Por un
lado, un criterio sistémico que contribuya a abordar diferenciadamente
los distintos subsistemas para potenciar allí la mayor igualdad
de oportunidades. Por otro, un criterio sinérgico según
el cual la mayor igualdad de oportunidades en un campo puede impactar
favorablemente la igualdad de oportunidades en otros».
«Lo absurdo es que en una política
democrática los que pueden pagar tengan derecho a elegir
la educación que quieren para sus hijos, y los que no pueden
pagar tienen que estar sometidos a una escuela rígida, burocrática,
igual para todos, donde no se respeta el interés personal
de nadie. ¿Por qué el sector público tiene que
ser sinónimo de burocratismo, de rigidez, de falta de iniciativa,
de falta de flexibilidad?» se preguntaba Tedesco en un reportaje
publicado en 1999.
En las visiones teóricas del sector está
creciendo el concepto de educabilidad como aquella medida básica
a partir de la cual la escuela puede actuar con mayores posibilidades
de éxito. Dicho de otra manera, esas voces se preguntan:
«¿Cuál es el mínimo de equidad necesario
para poder educar?». La tesis sostiene que, en la medida en
que la concentración de la riqueza y la fragmentación
social conforman escenarios en los cuales no se pueden garantizar
las condiciones mínimas que hacen posible el proceso educativo,
la noción de educabilidad adquiere especial relevancia (IIPE/UNESCO,
2002).
En el mismo sentido surgen reflexiones críticas
sobre las políticas centradas en la equidad en la distribución
del servicio educativo como promotora de niveles similares de equidad
en los niveles de acceso a otros recursos, denunciando que se invierte
la tendencia sostenida durante décadas basada en que el desarrollo
educativo era dependiente del desarrollo económico-social.
Rivero (2000) lo denomina como un nuevo optimismo pedagógico,
que independiza la educación de las condiciones económicas
y sociales que la predeterminan. Abunda este autor en la idea de
que en Latinoamérica la premisa de que la educación
es un factor de equidad social no tiene posibilidad de concreción,
por la enorme desigualdad e inequidad existente para una gran cantidad
de alumnos que vive en condiciones precarias.
La información que se viene recogiendo
en la década muestra la persistencia dentro del sistema educativo
de correlaciones positivas entre fracaso escolar, abandono, repitencia,
bajos resultados en las pruebas de evaluación de la calidad
de los aprendizajes y los ingresos familiares de los estudiantes.
Un estudio reciente sobre los datos de la Encuesta Permanente de
Hogares (EPH) ya citados sobre escolarización (Feijóo,
2002), señala que las disparidades en términos de
cobertura tienen una fuente adicional de diferenciación,
que corresponde a la situación relativa de los hogares en
términos de distribución de la riqueza.
El mencionado trabajo destaca también el
impacto que tuvo en la provincia de Buenos Aires la implementación
de la Ley Federal sobre las poblaciones más pobres, y la
aplicación de un programa masivo de becas para incorporar
o retener a los más vulnerables en los primeros años
del nivel secundario (EGB 3) y en el polimodal. También aumentó
la escolarización de jóvenes de sectores medios bajos
y medios.
A pesar del importante crecimiento de la escolaridad
las edades no pueden ajustarse exactamente a los niveles educativos,
dados los modos en que el sistema educativo discrimina en su funcionamiento.
Las cifras de repitencia, sobreedad y deserción son altas,
y si bien no pueden compararse entre las provincias porque no existen
acuerdos sobre los criterios y modos de evaluación del rendimiento
de los alumnos entre ellas, está claro que afectan de modo
particular a las poblaciones escolares más pobres.
Según una encuesta especial realizada por
el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) en
conglomerados urbanos entre los niños y jóvenes de
6 a 18 años que asistían a la escuela, el 18,3% había
repetido alguna vez. La relación con el nivel de ingresos
del hogar ascendía a cerca del 30% entre las poblaciones
con ingresos hasta el 1.· decil, a 22,3% en el segundo, y a
18% y 17,2% en el 3.· y 4.· decil, respectivamente. A
partir del 6.· decil los índices son inferiores al promedio
del país, hasta llegar al 4% en el 10.· (INDEC, 1998).
De la misma fuente provienen los datos que muestran que, si bien
ha aumentado el promedio de años de escolaridad de la población
(8 años), un análisis que incluye la situación
de ingresos muestra que en las poblaciones indigentes el promedio
es de 6,9, de 7,9 entre los pobres y de 10,5 entre los no pobres.
En general, los sectores más pobres son
atendidos con los servicios más pobres. Edificios precarios
(recordemos las 2000 escuelas rancho erradicadas en los 90, muchas
de ellas con 50 años de historia), falta de equipamiento
adecuado, profesores inexpertos o con escasa formación, malas
condiciones laborales, nula demanda o poder de presión de
los sectores sociales afectados. Sólo el inicio de políticas
compensatorias en la década de los 90 comenzó a mostrar
que se podía salir de la repetición perversa de la
desigualdad a condición de que se aplicaran políticas
intensivas en recursos pedagógicos, becas, materiales didácticos,
mejora de las condiciones edilicias, incentivos, etc. Un estudio
preliminar del Ministerio de Educación de la Nación
(Subsecretaría de Evaluación de la Calidad, 1997)
analizó el resultado por regiones de las pruebas de evaluación
entre 1993 y 1996 (Noreste, Noroeste, Nuevo Cuyo, Patagonia y Centro)
de las escuelas atendidas con políticas compensatorias del
programa Plan Social Educativo del Ministerio Nacional. En él
se podía ver una importante mejora en las zonas de mayor
pobreza y con más bajos resultados educativos (Noreste mejoró
sus resultados un 24%, las escuelas del Noroeste un 15%, y Nuevo
Cuyo un 19%. La media de mejoras para todas las escuelas del Plan
Social que se incluyeron en la muestra fue del 14%). Señalemos
que esos niveles no alcanzaban a estas escuelas para llegar a la
media nacional de resultados de aprendizaje.
Cuadro 3
Beneficiarios del gasto público en educación
según niveles de ingreso (1996)
Q1=20% más pobre, Q5=20% más rico de
la población.
FUENTE: José Luis Coraggio, Contribución al estudio
del sistema argentino de educación superior universitaria,
Consejo Interuniversitario Nacional, junio 2001, p. 60.
Otro aspecto de la inequidad del sistema educativo
argentino la muestra un estudio de Coraggio (Guadagni y otros, 2002)
donde se destaca que en 1996 de cada 100 pesos que el gobierno gastaba
en la universidad, apenas 5,90 beneficiaban a los más pobres.
De cada 100 pesos gastados en la enseñanza secundaria, 29
eran para los de menores ingresos, y si vemos esta cifra en la primaria,
el beneficio para los más necesitados era de 47 pesos.
Para cerrar los datos vinculados a la inequidad
se hace ineludible la reflexión sobre el siguiente hecho:
la distribución inequitativa de los conocimientos y de las
condiciones favorables para garantizar la educabilidad de todos,
es equiparable a la inequidad de la estructura impositiva. Todos
los estudios son coincidentes en señalar que Argentina tiene
un sistema impositivo esencialmente regresivo, en el que en proporción
pagan más quienes menos tienen. En 1997 la presión
tributaria promedio fue del 25,9% en relación con el ingreso
per cápita; el decil más bajo de la estructura social
sufrió una presión tributaria del 33,6%, mientras
que el decil superior soportó una presión de sólo
el 25,3% (Guadagni y otros, 2002). El mismo autor señala
que esta regresividad en la estructura impositiva no es muy común
en el mundo y a tal efecto la compara con Estados Unidos, donde
la progresión es la contraria: aumenta la presión
con el aumento de los ingresos.
Gráfico 1
Presión tributaria por deciles de ingreso familiar.
Argentina
FUENTE: Santieri y Gómez Sabaini, en A. Guadagini
et al., 2002, p. 57.
Gráfico 2
Presión tributaria por niveles de ingreso.
Argentina y Estados Unidos (% disponible)
FUENTE: Santieri y Gómez Sabaini, en A. Guadagini
et al., 2002.
Sin embargo, las señales que provienen
del sistema educativo en todo el país nos muestran que la
crisis ha detenido en su mayor parte las líneas de reforma
iniciadas en el sector, sean éstas de ampliación de
cobertura y de equipamiento o las referidas a la mejora de la calidad
y de la eficiencia de los servicios, lo que, de continuar así,
hace prever un sensible deterioro de los niveles de inclusión
y de calidad medidos a finales de la década anterior.
4. Relevamiento de trabas que impiden avanzar
en la reforma
4.1 La descentralización del sistema
Partiré de una afirmación: la reforma
del Estado para una gestión descentralizada del servicio
está incompleta: la transferencia de recursos y de responsabilidades
hacia los efectores reales aún no se ha hecho. Tropieza con
un entramado de regulaciones administrativas y laborales a nivel
provincial que habría que cambiar, y padece la ausencia de
debate y la generación de alternativas de nuevos modelos
de gestión y garantías para un financiamiento adecuado.
Revisemos brevemente los rasgos del proceso de descentralización.
Hasta el año 1992 los servicios educativos
correspondientes a los niveles inicial, primario y secundario se
encontraban mayoritariamente a cargo de cada provincia, y la Nación
conservaba bajo la jurisdicción del Ministerio de Educación
poco más del 20% de la oferta educativa global, sobre todo
secundaria y terciaria no universitaria, junto con el total de los
servicios de educación privada. La Ley de Transferencia de
1992 dejó en manos de las provincias todos estos servicios,
permitió el inicio de un modelo que confió a las autoridades
locales la gestión directa de la educación, y preservó
para el Ministerio Nacional las funciones de diseño, concertación
y promoción de las políticas educativas.
Este proceso tuvo dos debilidades de partida:
- Se realizó sin estudios previos sobre la capacidad real
de garantizar una buena gestión por parte de las provincias
(fortaleza técnico-administrativa), y sin un análisis
de sustentabilidad financiera.
- Su génesis no tuvo relación con una política
estrictamente educativa. Si bien hubo consenso político
entre Nación y provincias y éste quedó refrendado
en convenios formales de traspaso, no se trató de una decisión
centrada en la búsqueda de la calidad, de la equidad y
de la eficiencia del servicio educativo, sino que se originó
en los compromisos de ajuste presupuestario del gobierno central
asumidos entre 1989 y 1991 ante los organismos de crédito
internacionales (Hanson, 1997). Por lo tanto, a pesar de que la
transferencia de la totalidad de los servicios fue uno de los
componentes del Congreso Pedagógico Nacional (1985), cuando
se hizo efectivo no se tomaron los recaudos de una política
que buscara objetivos de calidad, equidad y eficiencia.
Estos dos rasgos, a su vez, se asentaron sobre
la débil conformación del federalismo en Argentina.
Nos referimos a la contradicción que existe entre un país
ordenado federalmente y un comportamiento político y ciudadano
centralista en sus demandas.
Si bien la educación en América
Latina (y en particular en Argentina) se originó en el orden
local –ya fuera en municipios o en instituciones religiosas–,
su gestión se fue centralizando progresivamente debido a
la necesidad de consolidar las nuevas repúblicas. En Argentina
hubo un movimiento deliberado de construcción de la identidad
nacional, de voluntad de generar un sentimiento de pertenencia de
poblaciones diversas por efecto del proceso de inmigración
masiva que tuvo lugar entre 1860 y 1920. La ley que origina el sistema
educativo (Ley 1420 de 1884) reconoce un sistema federal en lo referente
a la administración, pero unitario en la concepción
y en los contenidos.
Las irregularidades con las que funcionaba el
servicio educativo en las diferentes provincias, la falta de financiamiento,
las sucesivas crisis por falta de pago a los docentes, la baja calidad,
hicieron que en 1905, con la sanción de la Ley Lainez (Ley
4874), se diera un paso crucial hacia el centralismo: se autorizó
al gobierno nacional a crear escuelas bajo su jurisdicción
en los territorios provinciales, que primero serían de nivel
secundario pero luego se abrirían para todos los niveles
del sistema. La idea era suplir las falencias de la mayoría
de las provincias en materia educativa y operar como modelo en términos
pedagógicos y administrativos para los servicios de orden
local. De esta manera se superpuso un sistema educativo de orden
provincial y otro de orden nacional.
Cuando se agotó el modelo económico
que sostenía las iniciativas del Estado en materia educativa,
comenzó en la década de los 50 un lento proceso de
transferencia que tuvo su mayor impacto a finales de los 70 (dictadura
militar), con el traspaso de casi todas las escuelas nacionales
de nivel primario sin los recursos financieros necesarios, lo que
dejó el recuerdo y las secuelas del primer gran desfinanciamiento
vinculado a una política de descentralización, y ya
en los 90, con la transferencia de todas las escuelas secundarias
y terciarias no universitarias estatales y privadas, pero esta vez,
como ya se señaló, con los recursos financieros que
utilizaba la Nación hasta ese momento.
Este breve repaso histórico se hace para
resaltar los motivos por los cuales quedó tan fija en la
sociedad la idea de que la responsabilidad directa sobre la política
educativa es del gobierno nacional, lo que se alimenta a diario
con un patrón de conducta de las autoridades políticas
locales, que casi siempre justifican sus propias decisiones, falencias
o errores respecto al funcionamiento de la educación en su
jurisdicción culpando a las autoridades políticas
nacionales (aunque pacte con ellas). Los docentes y la comunidad
local, salvo excepciones, toman la misma actitud, restando demandas
a los actores de orden local, sean de la escuela o inclusive del
gobierno, y cargando las tintas contra el orden nacional. Si a la
gestión de la educación agregáramos el desarrollo
de otros servicios como los de salud, comunicaciones y aún
de seguridad, que nacieron y perduraron por muchos años con
exclusividad como de jurisdicción nacional, podemos comprender
mejor que una política de descentralización requiere
un cambio cultural importante, que se asienta sobre nuevas regulaciones
y que necesita explicitaciones públicas y concertaciones
políticas transparentes que ayuden a cambiar la cultura vigente.
Sobre eso expresa Lauglo (1996) que, «si bien la educación
posee cierto grado de autonomía, está condicionada
por ideas más generales sobre la sociedad y sus instituciones
y ello condiciona la idea de cómo debería distribuirse
la autoridad en una gama de servicios».
La transferencia fue un hecho: se realizó
en las condiciones señaladas y encontró en las provincias
diferentes grados de fortaleza institucional para gestionarla. Tuvo
el rechazo del gremio de representación nacional más
grande, el Centro de Trabajadores de la Educación (CTERA),
–que vio amenazada su capacidad de acción al fragmentar
la gestión y por ende la demanda– y la desconfianza
inicial de la comunidad educativa –docentes, alumnos y padres–,
que temían que se tratara del abandono del Estado de su responsabilidad
sobre el servicio en manos de gestiones provinciales, que siempre
pensaron precarias y de menor calidad. En ese sentido, el proceso
de mayor costo político fue la transferencia de las Escuelas
Normales, convertidas ya entonces en institutos terciarios de formación
docente.
A pesar del avance de las diferentes líneas
de política en el marco del reordenamiento global del sistema,
quedó casi intacta la cultura clásica de baja responsabilidad
local y de alta demanda al gobierno central. Más aún,
hasta ahora en la mayoría de los casos los acuerdos federales
de política educativa han terminado basándose sólo
en los recursos que se obtienen o no a partir de ellos, dado que
no existen instrumentos que obliguen a las partes a su cumplimiento.
Pero, ¿puede realmente ser descentralizado
un sistema educacional? se pregunta Hanson (1997) en un estudio
comparado de carácter internacional, y cita el caso de los
procesos de Argentina, Colombia y México, donde los ministerios
de Educación han conservado la autoridad centralizada sobre
las políticas nacionales, los marcos de referencia de los
currículos, la generación y el manejo de la información,
la evaluación académica, la capacitación especializada
y la implementación de programas de educación compensatorios
destinados a aumentar la equidad interna del sistema escolar para
los alumnos de las regiones más pobres. Sin embargo –añade–,
a menudo enfrentan el hecho de que si bien la responsabilidad se
encuentra descentralizada, falta la autoridad necesaria, la capacitación,
o, a veces, el financiamiento para llevar a cabo las tareas. Por
eso señala que debe realizarse un análisis organizativo
y administrativo para determinar en qué nivel del sistema
deben asignarse las responsabilidades específicas y la autoridad,
y realizar la asignación de dichas funciones cuando se haya
asegurado la capacidad real para ejercerla, lo que lo lleva a afirmar
algunas lecciones de política como:
- Cuanto más involucre una iniciativa de descentralización
la transferencia de oportunidades positivas, en lugar de problemas
y gastos (únicamente, agrego) a las regiones o municipalidades,
mayores serán las probabilidades de éxito.
- El éxito o el fracaso de las grandes reformas educacionales
depende más de consideraciones políticas que técnicas.
- El gobierno y las asociaciones de profesores pueden ser aliados
en el proceso de descentralización si ambas instituciones
obtienen beneficios de la reforma.
- La iniciativa local se ve significativamente reducida cuando
el financiamiento total de la educación depende del presupuesto
del gobierno central.
- La autoridad debiera ser transferida a las regiones, municipalidades
o escuelas sólo después de que estas cumplan pruebas
de capacidad específicas tales como habilidad financiera
y capacitación o participación de la comunidad,
en lugar de descentralizar todas las áreas en forma simultánea,
con independencia de su capacidad.
4.2 La distribución de responsabilidades
entre los diferentes niveles de gestión del sistema
El nivel nacional
En el reordenamiento del sistema las funciones
centrales previstas en la Ley Federal de Educación para el
Ministerio Nacional son tres: el diseño de los lineamientos
de la política educativa nacional, la concertación
con todas las autoridades educativas provinciales en el Consejo
Federal, y la promoción de políticas. Estas funciones
implican también las tareas de regular, evaluar y acreditar
o certificar, en última instancia, la autoridad educativa
nacional.
A pesar de estas disposiciones, la transferencia
de la totalidad de los servicios educativos a las provincias sin
un debate informado sobre los objetivos de la descentralización
y algún consenso estructurante sobre la reforma del Estado,
lleva a que el hecho de que hoy exista un Ministerio Nacional sin
escuelas que dependan directamente de él sea utilizado como
argumento para minimizar el papel que éste desempeña.
Muchos dirigentes políticos y no pocos medios de comunicación
se hacen eco de la opinión de que un ministerio sin escuelas
no se justifica como ministerio. Tras esa afirmación existe
la idea o la ilusión de distribuir el presupuesto asignado
a ese organismo entre las provincias, sin reparar en que dicho presupuesto
está conformado en gran parte por transferencias directas
a gobiernos y universidades, y que esa afirmación va a contramano
de la importancia que se le asigna hoy a la política educativa
como herramienta del Estado (aun del federal) para el desarrollo
de estrategias de crecimiento basadas en la mayor competitividad
y formación de las personas, y en garantizar la igualdad
de oportunidades.
Una ojeada general a las funciones subyacentes
a las partidas presupuestarias destinadas a educación en
un año (2001) sugiere que:
- De la cantidad de recursos asignados a educación en
el Presupuesto Nacional, el 90% está constituido por transferencias
que se destinan a los gobiernos provinciales y a las universidades
nacionales. Dichas transferencias se realizan sin vinculación
a políticas, programas o acciones específicas del
Ministerio de Educación de la Nación. Son flujos
entre tesorerías, independientes de las estrategias o de
las políticas nacionales en ejecución.
- Los recursos destinados a política educativa en sentido
estricto superan ligeramente el 10% del presupuesto global, y
están conformados en mayor proporción por transferencias
asociadas a la ejecución de programas, y en un 3% por gastos
de personal y por servicios del Ministerio.
- En valores programados, por ejemplo, en el año 2001
se trató de 2.900 millones de pesos en transferencias (de
los cuales 270 millones estuvieron ligados a programas específicos)
y de 88 millones para gastos de personal y de servicios del Ministerio.
- El monto global presupuestado para la ejecución de políticas
emanadas del Ministerio de Educación representó
350 millones de pesos, de los cuales el 75% (270 millones) correspondió
a transferencias en el marco de programas de educación
básica y superior.
La distancia entre el presupuesto educativo global
y el que se pone efectivamente en manos del Ministerio Nacional,
en una relación de 1 a 10, refleja, por un lado, lo magro
de la tajada del pastel disputado por muchas jurisdicciones, que
reclaman a veces la distribución lisa y llana del mismo y
la desaparición del Ministerio, quizás por desconocimiento
de la estructura y del destino de los recursos presupuestarios;
por otro, destaca la necesidad de la mayor justicia y efectividad
en el uso de los recursos nacionales para garantizar el cumplimiento
de la política, condicionando las inversiones a garantizar
la igualdad de oportunidades y una educación de calidad equivalente
en todo el territorio nacional.
El nivel provincial de gestión de la educación
La gestión directa de las escuelas y de
las instituciones de nivel superior no universitario, incluidas
las de formación docente y todas aquellas de cualquier nivel
que la provincia cree especialmente (por ejemplo universidades provinciales)
dependen del gobierno provincial, con la única excepción
de las universidades nacionales. Por tanto, la asignación
de recursos propios o los provenientes de la coparticipación
nacional en impuestos, la política de personal y de alumnos
y la política educativa, son materias de este nivel jurisdiccional.
La provincia debe adaptarse a la legislación
nacional en materia de contenidos básicos de enseñanza,
carga horaria, ciclos y niveles educativos, evaluaciones periódicas
de calidad y todo otro acuerdo federal de política según
lo dispuesto en la Ley Federal de Educación. Debe tener total
facultad para ampliar, profundizar y adaptar los contenidos de la
enseñanza acordados a nivel nacional, para realizar operativos
propios de control de calidad, y para desarrollar las ofertas educativas
que estime necesarias para las demandas de su población.
Sin embargo, los títulos y certificaciones que expidan las
instituciones de su territorio quedarán supeditados a la
autoridad nacional para su reconocimiento. Esta es la herramienta
que la Ley Federal de Educación le reserva a la autoridad
nacional para hacer cumplir los criterios de calidad y de equidad
del servicio, y que debe garantizar en última instancia.
Así mismo, la Constitución mantiene como prerrogativa
del gobierno nacional poder intervenir políticamente en la
provincia si ésta no cumple con el servicio educativo básico.
De hecho la gestión, en la mayoría
de las provincias, no garantiza una prestación adecuada del
servicio, y en muchos casos pone en riesgo su continuidad al no
asegurar su pleno financiamiento. Además, la crisis financiera
actual plantea serios problemas de equipamiento y de infraestructura.
Datos relevantes:
- Muchas provincias no garantizan el pago de salarios al personal
docente.
- Existe una escasa decisión política para efectuar
reformas laborales y administrativas en los gobiernos provinciales.
- Persiste la alta centralización, la burocracia y la
rutina en las gestiones provinciales.
- Es patente la crisis fiscal y la escasez de recursos para financiar
la educación en muchas provincias.
- Se incrementan los costos no previstos cuando se trata de universalizar
la educación media.
- Los recursos para inversiones en infraestructura y equipamiento
son insuficientes.
- Se sobredimensionan las plantas docentes provinciales.
La gestión de la educación en las
escuelas
El hacedor real de la política educativa
está en la escuela; es lo que hacen o dejan de hacer dentro
de ella los docentes y los equipos directivos. Cualquier reforma
puede quedar en sus puertas si, aunque estén consolidados
los acuerdos y los instrumentos macro de la política educativa
nacional, no se asegura que ello incida de verdad en las prácticas
cotidianas de la escuela. Si se focaliza en la escuela y se recorre
el entramado de regulaciones administrativas y laborales vigentes
en cada provincia, se comprueba que impiden poner en marcha un modo
diferente de gestionar los aprendizajes que se centren en los conocimientos
y competencias que se desean garantizar en los alumnos, poniendo
en juego la verdadera profesionalidad de los docentes.
La escuela tiene la función de enseñar,
y seguramente en el desarrollo de esa función también
aprende. Sin embargo, un repaso del modo en que funciona una escuela
de nivel secundario nos llevaría a afirmar que está
muy lejos de constituirse en una organización que gestiona
conocimientos y que aprende, rasgos típicos de una institución
que funciona como es debido. En una organización sus miembros
interactúan de manera intensa y laboriosa, tanto procesando
conocimientos como creándolos en una práctica interactiva
de ensayo y de error, donde todo el tiempo se ponen en juego la
imaginación y las ideas y se aprende de otros. Tanto es así
que existe una rica vertiente de estudios sobre el conocimiento
organizacional, que analiza y valora el saber que se crea en una
organización, pues éste es el que explicaría
el mayor o menor éxito de dicha organización. Es el
conocimiento tácito que circula dentro de ella y entre sus
miembros el que le da identidad y valor. «La creación
de conocimiento organizacional es la clave del peculiar proceso
a través del cual las firmas innovan. Son especialmente aptas
para innovar continuamente, en cantidades cada vez mayores y en
espiral» (Nonaka y Takeuchi, 1999).
Las escuelas enfrentan hoy una complejidad para
la cual no están preparadas: el deterioro de las condiciones
de educabilidad de una proporción muy importante de la población,
y el fuerte incremento de la heterogeneidad de los problemas y de
las necesidades educativas. Ante esta situación la escuela
produce respuestas rutinarias, tiene escasa o nula decisión
sobre la gestión de los recursos que utiliza y baja responsabilidad
sobre sus resultados. En general, dispone de docentes con formación
inicial de baja calidad promedio, de ambientes y prácticas
laborales poco calificadoras, de falta de prácticas de planificación,
gestión y evaluación cooperativa, y de ausencia de
incentivos para su mayor profesionalización. Las escuelas
no cuentan con recursos para financiar actividades no rutinarias
que les permitan ensayar respuestas adecuadas a situaciones nuevas.
La asignación de recursos humanos es ineficiente e inequitativa.
No responde a las necesidades de conformación de equipos
que gestionen, ni tampoco preserva la dedicación exclusiva
de un porcentaje de ellos que pueda contener y desarrollar la política
institucional.
La conducción de la escuela tiene poco
poder de decisión sobre la gestión de su personal;
las decisiones se toman fuera del ámbito escolar; la programación
del trabajo, la organización y la asignación de los
tiempos no se rige por una lógica centrada en la enseñanza.
Tiene que adaptarse a la disponibilidad de docentes taxis,
que se ven obligados a distribuir su jornada de trabajo en varios
establecimientos. Es inequitativa porque los docentes recién
graduados y sin experiencia son asignados a las escuelas de mayor
complejidad. Se premia a los docentes más calificados y con
mayor experiencia con los puestos que atienden las situaciones de
menor complejidad, o directamente con la salida del aula y el pase
a tareas administrativas o de conducción.
La selección de las conducciones escolares,
salvo experiencias recientes en la provincia de San Luis, se realiza
de manera inadecuada, sin evaluación ni control de resultados.
La supervisión por parte de las autoridades provinciales
es rutinaria y en general está a cargo de colegas, dado que
en el mejor de los casos el puesto de supervisor es parte de la
carrera profesional, y en el peor el resultado de preferencias partidarias,
siendo muy difícil la aplicación de sanciones o el
señalamiento objetivo de los déficit y debilidades
que pudieran encontrarse en los establecimientos.
En síntesis:
- Existen sistemas inadecuados de selección, evaluación
y apoyo de las conducciones escolares.
- Se mantiene el deterioro de las condiciones de educabilidad
en una proporción muy importante de la población.
- Se nota un fuerte incremento de la heterogeneidad y de la complejidad
de los problemas y de las necesidades educativas.
- Persiste una baja capacidad de las escuelas para identificar
necesidades y para articular respuestas educativas adaptadas a
las necesidades de una población cada vez más heterogénea.
- Se carece de prácticas de planificación, gestión
y evaluación cooperativa entre los docentes.
- La responsabilidad que se asigna a las escuelas por procesos
y resultados es baja.
- Hay una escasa capacidad de aprendizaje organizacional, mientras
la rutina de las prácticas educativas es alta.
- La capacidad de decisión de las escuelas sobre los recursos
que utiliza para generar respuestas es muy limitada.
- Las escuelas no disponen de recursos para financiar actividades
no rutinarias.
- En la escuela se toman muy pocas decisiones sobre gestión
del personal docente.
Las instituciones que forman a los docentes
En Argentina existen 1.279 instituciones de nivel
superior no universitario que forman docentes para el nivel primario
(EGB 1 y 2) y para el secundario (EGB 3 y polimodal). De ellas el
64% son estatales y el resto privadas, casi en su totalidad confesionales.
Tienen como promedio 196 alumnos, siendo la relación docente-alumno
de 8, y se estima que concluye la carrera no más del 20%
de la matrícula que ingresa.
Los docentes que trabajan en esas instituciones
son en total 30.214, de los que las tres cuartas partes son mujeres;
la edad promedio es de 40 años, teniendo el 33% entre 40
y 49 años y el 16% entre 50 y 59 años (MCE, 1997b).
La mayoría de los docentes que forman docentes
ha estudiado en el mismo nivel en que se desempeña: un 28,5%
lo hizo en la universidad y un 5% tiene algún postgrado completo,
en tanto un 13,2% no ha alcanzado a terminar el nivel medio. Aquí
de nuevo las diferencias entre las provincias son muy notables (MCE,
1997c).
Estas instituciones, en general, no han incorporado
a sus procesos de trabajo la investigación y la extensión
a escuelas de su entorno. Están conectadas en red de base
informática, tienen acceso a Internet y han sido provistas
por la Red Federal de Formación Docente Continua (MCE) de
bibliotecas especializadas y de equipamiento. Comenzaron un proceso
de reacomodo interno a las exigencias que provenían de las
normativas de los 90, pero se estima que no alcanzaron a producir
transformaciones de envergadura en muchas de ellas. En estos momentos,
según datos a confirmar, el 40% habría sido reacreditado,
pero gradualmente se han hecho más permisivas las normas
que en principio había acordado el Consejo Federal para su
acreditación.
De hecho, la oferta está sobredimensionada
y carece de controles de calidad y de pertinencia. En algunas provincias
se ha suspendido la inscripción en los institutos, con el
objetivo de trabajar en la modificación del sistema.
En general, podría afirmarse que siguen
pendientes los siguientes aspectos:
- La opción profesional por la docencia suele ser por
descarte.
- Escasean docentes para algunas disciplinas básicas.
- Los ambientes y las prácticas laborales docentes son
poco calificativas y atractivas.
- No hay incentivos para la profesionalización.
- La formación docente inicial es, por lo común,
de baja calidad.
- La oferta de formación inicial está muy fragmentada
y cuenta con escasos recursos.
- Existe poca articulación entre las instituciones de
formación docente y las demandas del sistema.
- La investigación académica vinculada a la mejora
de los procesos de enseñanza es escasa.
- Los sistemas de acreditación de la calidad de las instituciones
formativas son muy débiles, poco reconocidos y con baja
implementación.
- Se mantiene una fuerte resistencia de las organizaciones sindicales
provinciales a políticas de reforma laborales y administrativas.
4.3 Acuerdos nacionales de política
Es imprescindible abrir el abanico de dificultades
a la hora de encarar reformas estructurales hasta involucrar aquellas
de nivel macro que están en la convergencia de las relaciones
entre la sociedad y el Estado. La reforma por la calidad, la eficiencia
y la equidad del sistema educativo requiere en esta etapa la promoción
de cambios de orden estructural y de costos políticos que
tienen pocos aliados en la dirigencia política y empresarial
y entre los formadores de opinión, y muy fuertes y concentrados
detractores.
Corrales (1999) señala que si bien «existe
un consenso generalizado respecto a que el mejoramiento del desempeño
de las instituciones educacionales es indispensable para promover
el desarrollo socioeconómico, reducir las desigualdades,
aumentar la competitividad económica de las naciones y seguramente
fortalecer las instituciones gubernamentales. Sin embargo no se
aprueban ni implementan reformas educativas significativas, principalmente
por razones políticas».
El argumento principal de este autor es que las
reformas por la calidad y la eficiencia tienen mayores probabilidades
de prosperar si se superan los siguientes obstáculos políticos:
la concentración del costo y la distribución de los
beneficios (matriz de Wilson, 1973, citado por Corrales, 1999).
Según este argumento, los cambios que suponen ese tipo de
reformas generan perdedores concentrados, quienes tienen una alta
probabilidad de organizarse con eficacia para bloquear las reformas.
Los beneficiarios existen –nos advierte–, pero tienen
menos incentivos y motivaciones como para montar una demanda a favor
de la reforma que sea lo suficientemente vigorosa para vencer a
los perdedores; las debilidades en el grado de compromiso de los
ministerios del lado de la oferta; las carencias en el grado de
demanda de las reformas por parte de la sociedad; las características
institucionales que aumentan el poder de los grupos que ejercen
el veto.
En el período 1985-1995 se comprueba un
aumento en las tasas de escolarización secundaria en toda
la región, que impacta de diferente manera según los
rasgos de cada país. Para los de perfil demográfico
moderno e ingresos altos (tipología de N. López y
J. C. Tedesco, CEPAL, 2002), que engloba a Argentina, Chile y Uruguay,
parece que aumentar el ritmo de crecimiento de la matrícula
en ese nivel se les hizo muy costoso en términos de esfuerzo
social. En la línea argumental anterior, para ellos el crecimiento
de las tasas de escolarización sigue una dinámica
según la cual los ritmos disminuyen a medida que los índices
se aproximan al valor final. En un contexto de baja escolarización,
las políticas de acceso pertenecerían al área
blanda de política social, es decir, a aquellas que ofrecen
menos resistencia al cambio. Pero a medida que se avance en la cobertura,
la sociedad en su conjunto debe realizar mayores esfuerzos e inversiones
para continuar hacia la universalización y para tocar aspectos
más estructurales del sistema educativo y de la estructura
fiscal. El ejemplo de la incorporación de los sectores más
pobres al 3.· ciclo de la EGB y al nivel polimodal o secundaria
superior en el conurbano bonaerense a finales de los 90, y los actuales
índices de abandono por dificultades de financiamiento (becas),
de políticas de contención pedagógica en las
escuelas, y de regulaciones administrativas y laborales que impiden
la aplicación de innovaciones en la gestión para tener
mejores resultados de contención y aprendizaje, son un ejemplo
(Provincia de Buenos Aires, 2002).
Tampoco ayuda el poco interés y la falta
de especialización de muchos medios de prensa por enriquecer
el debate público. En general, sólo se interesan por
la educación a partir de conflictos debidos a razones salariales
o a escándalos producidos por situaciones excepcionales de
conducta que se presentan a veces en algunos establecimientos. No
se abordan de manera sistemática las causas que afectan a
la falta de eficiencia del sistema ni las innovaciones que en muchas
instituciones se han comenzado o que ya existen en otros países.
La información es en general tan ideologizada como
la de las corporaciones que actúan dentro del sistema educativo.
En síntesis, tenemos por un lado la ausencia
de visión y de voluntad compartida de los sectores dirigentes,
y, por otro, pobreza de debate público. Ello facilita el
hecho de que, habiéndose cumplido la primera etapa de aplicación
de la Ley Federal y del Pacto Federal Educativo, no existan acuerdos
nacionales vinculantes de política educativa ni recursos
para promoverlos y sostenerlos.
En resumen destacamos:
- No hay un acuerdo nacional que comprometa el flujo suficiente
y permanente de recursos para educación.
- Ausencia de evaluación sistemática de los acuerdos
federales de la primera etapa de aplicación de las reformas.
- Los acuerdos federales sobre políticas educativas no
cuentan con instrumentos que obliguen a las partes a su cumplimiento.
- Los acuerdos federales de políticas educativas terminan
basándose únicamente en los recursos que se obtienen
o no a partir de ellos.
- Existe una baja institucionalidad y un escaso respeto por los
acuerdos nacionales fundamentales de parte de los actores sociales
y políticos.
- Ausencia de compromisos constitutivos fundamentales entre la
Nación y las provincias.
- Bajo interés y una exigua voluntad de la dirigencia
política por entender y atender la diversidad de problemas
educativos vinculados con la calidad y la inclusión.
- Falta de visión compartida entre la dirigencia política
nacional y provincial de políticas para el sector.
- Una demanda poco calificada de las familias hacia las escuelas.
- Una cultura de los títulos o certificados en la población,
con baja preocupación por la calidad de la formación.
- Una demanda débil y poco específica de los sectores
empresariales en educación.
- Pobreza de debate y escaso compromiso de la comunidad académica.
- Una fuerte resistencia de la representación sindical
para discutir sus intereses en el marco de políticas educativas
que modifiquen el statu quo.
- Unas condiciones muy deficientes de las provincias debidas
a su crisis fiscal, para generar espacios de discusión
con los sindicatos de docentes.
- Una baja calidad del debate público sobre educación.
- La ausencia de nuevos acuerdos nacionales que definan metas
y estrategias de políticas para la década.
Nudos críticos seleccionados
De la enumeración anterior jerarquizamos
y seleccionamos sólo algunos problemas, por entender que
su atención puede producir gradualmente efectos positivos
en todo el campo estudiado:
- Baja calidad del debate público en educación.
- No hay un acuerdo nacional que comprometa el flujo suficiente
y permanente de recursos para educación.
- Carencia de acuerdos nacionales que definan metas y estrategias
de políticas para la década.
- Ausencia de instrumentos en el nivel nacional (Ministerio de
Educación) para ejercer la autoridad que le asigna la ley.
- Normas y procedimientos provinciales de gestión centralizados,
y modelos presupuestarios, de asignación y control obsoletos
y rígidos.
- Regímenes laborales docentes que no promueven la profesionalidad,
y que impiden una gestión adecuada y equitativa de los
recursos humanos.
- Sistemas de acreditación de la calidad de las instituciones
de formación docente muy débiles, poco reconocidos
y con baja implementación.
5. Marco conceptual y lineamientos para la nueva
agenda de políticas en la educación básica
Las reformas pendientes debieran inscribirse en
la reconceptualización aún no abordada sobre el modelo
de Estado y sobre sus formas de intervención. Se entiende
que la literatura y los debates académicos de la última
década en torno a este tema pueden enriquecer los procesos
que aún faltan por desarrollar, y abrir un abanico de opciones
en la búsqueda de un servicio de calidad bien administrado.
«Un Estado minimizado no está a la altura de la complejidad
actual: el mercado por sí solo es incapaz de resolver los
desafíos económicos, sociales y ecológicos,
y menos aún de generar un orden social», pero la idea
de «’soberanía absoluta’ del Estado, o ‘monopolio
absoluto’ para la producción de determinados bienes
o servicios es obsoleta o impracticable. El Estado solo ya no puede
resolver la equidad social, los problemas ambientales, la competitividad…»,
nos dice Messner (1996).
Un trabajo de Bresser Pereira (1998), que recorre
la bibliografía actual sobre el tema, puede iluminar la visión
sobre las reformas necesarias. Destaca, como punto de partida, que
hay que reconstruir el Estado, concebir un Estado más fuerte,
con capacidad técnica y con poder de intervención
y de regulación; más fuerte financieramente, que ponga
énfasis en el control de los resultados en lugar de vigilar
o de ejercer los procedimientos; que aumente la fortaleza y preserve
la autonomía de la burocracia estatal, y, sobre todo, que
separe las áreas de formulación de políticas
(de carácter típicamente centralizado) de las unidades
de ejecución, necesariamente descentralizadas. El Estado
es una entidad monopolista por definición, y sus actividades
exclusivas, es decir, en las que no hay concurrencia, son: definir
las leyes, imponer justicia, mantener el orden, defender el país,
recaudar impuestos, regular las actividades económicas, fiscalizar
el cumplimiento de las leyes, representar al país en el exterior.
Además, existirían otras actividades que caracterizarían
al Estado social. Serían las referidas a la formulación
de políticas en el área económico-social, la
realización de transferencias hacia la educación y
la salud, la asistencia y la previsión social, la fijación
del salario mínimo, el seguro de desempleo, la defensa del
medio ambiente y del patrimonio cultural, el estímulo de
las artes. Estas actividades no serían monopolísticas,
pero dado el volumen de transferencia de recursos presupuestarios
que implican, tienen que ser actividades exclusivas del Estado.
En este último grupo de funciones del Estado
el autor distingue algunas que no le serían exclusivas, porque
no implican poder del Estado. Se trata de escuelas, universidades,
centros de investigación científica y tecnológica,
guarderías, hospitales, instituciones de asistencia, museos,
orquestas sinfónicas, etc. Y agrega que, si bien en grandes
proporciones su financiamiento es una actividad exclusiva, su ejecución
no lo es. Serían actividades competitivas que podrían
controlarse a través de la administración pública,
la vigilancia social y los cuasi mercados. No habría razones
para que fueran monopolio estatal ni para que estuvieran sujetas
al lucro privado. De ahí que la reforma del Estado en esa
área no implique privatización sino publicitación,
es decir, transferencia al sector público no estatal, sin
dejar de ser políticas de Estado ni servicios que éste
garantiza para toda la población.
Esos conceptos servirían para repensar
los modos de gestión del servicio educativo, con objeto de
aumentar la eficiencia y la productividad de cada uno de sus organismos,
como por ejemplo:
- Gobierno y administración del sistema: desarrollo e
implementación de las funciones de definición y
de promoción de políticas, financiamiento, concertación,
asistencia y apoyo a las escuelas, construcción de estándares
y monitoreo de los servicios con diferentes metodologías,
procedimientos e instrumentos, según se trate de los niveles
nacional o provinciales.
- Funciones de evaluación, acreditación y certificación
de títulos y de competencias, y acreditación de
instituciones a cargo de organismos públicos de gestión
no estatal ajustados a las políticas que se fijen, con
presupuesto descentralizado y control estatal.
- Gestión de las escuelas: es conveniente abrir un amplio
abanico de opciones para probar distintas modalidades en procura
de las que mejor se ajusten a la calidad y equidad deseadas. Esas
alternativas podrán moverse entre el modelo de gestión
estatal puro, pasando por los de gestión a cargo de organizaciones
no gubernamentales, hasta la modalidad de los actuales servicios
privatizados. Los acuerdos de política referidos a contenidos
básicos, a estándares de logros, a certificación
de títulos, a regulaciones administrativas y laborales,
serán los que marquen las pautas bajo las cuales se orientará
el control y el monitoreo de las escuelas por parte de las administraciones
nacional y provinciales. Eso supone un presupuesto de base en
cada escuela, el cálculo y la transparencia del costo por
alumno del servicio según el tipo de población que
atiende y sus necesidades educativas, y el grado de especialización
que se ofrece. Se unifican los criterios y los instrumentos de
control de las escuelas y del servicio que brindan en cualquiera
de sus modalidades de gestión.
- La gestión de los recursos en las escuelas: abrir la
posibilidad de transferir la administración de uno o más
rubros del presupuesto a las escuelas de gestión estatal;
por ejemplo, la gestión del personal, de las inversiones
en recursos didácticos, la capacitación y el mantenimiento.
Todos o algunos de estos rubros podrán ser transferidos
gradualmente a las escuelas que estén preparadas para ejercer
dicha gestión, siendo las de nivel polimodal las más
adecuadas para comenzar, sobre todo si incluyen la oferta de formación
técnico-profesional. Para las escuelas cuya gestión
se tercerice baja determinadas condiciones de calidad y equidad
en la prestación, la responsabilidad de gestión
del presupuesto sería para todos los rubros.
CUADRO 4
¿Cómo se distribuirían las funciones y las
responsabilidades
de gobierno con base en esos criterios?
Una política que se proponga avanzar con
base en esos nuevos criterios tiene que garantizar de partida el
carácter público y gratuito del servicio que se desea
prestar, aunque esté bajo nuevas modalidades de gestión.
Deberá promover un debate público abierto e informado
que ayude a quitar prejuicios y desconfianzas, con propuestas que
se orienten claramente a la solución de los problemas identificados
y al logro de acuerdos sociales amplios y metas nacionales de política
para el sector.
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Notas:
(*) Socióloga.
Preside la Fundación Gestar (Estado, Sociedad y Políticas
Públicas). Ex ministra de Educación, Ciencia y Tecnología
de Argentina.
1 Según
un estudio realizado en 2001 por la Compañía Argentino
Española de Consultoría, <http://www.aresco.com>,
en Argentina el 50% de los usuarios corresponde a personas de los
niveles socioeconómicos más altos, y se concentra
en el área metropolitana –Ciudad de Buenos Aires y Gran
Buenos Aires–. Asimismo, más del 70% de los usuarios
tiene estudios de nivel universitario, ya sean completos o incompletos,
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