La concertación de la educación en Colombia
Francisco Cajiao (*)
Síntesis: Los pactos sociales en la educación
han tenido diferentes manifestaciones a lo largo del último
siglo, dependiendo del contexto general del desarrollo del país
y de las prioridades que el Estado ha ido definiendo con respecto
a las necesidades de capital humano. El proceso de crecimiento demográfico,
la urbanización acelerada y la presión ejercida sobre
los gobiernos en relación con la ampliación de la
cobertura en la educación básica, marcó un
largo período en el cual el servicio educativo público
fue asumido de manera muy centralizada por el gobierno, a la vez
que la educación privada se expandió de forma notable,
en especial en los principales centros urbanos del país.
A partir de los noventa, la Asamblea Nacional Constituyente, influida
por las corrientes internacionales y por las declaraciones de las
grandes cumbres mundiales de educación, replanteó
la participación social en el diseño de políticas
públicas para los grandes temas nacionales, entre ellos la
educación. Con este marco legal se llevaron a cabo dos grandes
procesos de concertación nacional: el primero en torno a
la Ley General de Educación, y el segundo para la formulación
del primer Plan Decenal. Infortunadamente estas experiencias no
alcanzaron a consolidarse, cuando ya se habían iniciado procesos
de contrarreforma sin ninguna consulta pública.
Síntese: Os pactos sociais na educação
tiveram diferentes manifestações ao longo do último
século, dependendo do contexto geral do desenvolvimento do
país e das prioridades que o Estado tem defenindo com respeito
às necessidades de capital humano. O processo de crescimento
demográfico, a urbanização acelerada e a pressão
exercida sobre os governos em relação à ampliação
da cobertura na educação básica, marcou um
longo período no qual o serviço educativo público
foi assumido de maneira muito centralizada pelo governo, ao mesmo
tempo em que a escola privada se expandiu de forma notável,
especialmente nos principias centros urbanos do país. A partir
dos anos noventa, a Assembléia Nacional Constituinte, influenciada
pelas correntes internacionais e pelas declarações
das grandes cúpulas mundiais de educação, repensou
a participação social no desenho de políticas
públicas para os grandes temas nacionais, entre eles a educação.
Com este marco legal foram apresentados dois grandes processos de
acordo nacional: o primeiro quanto à Lei Geral de Educação,
e o segundo para a formulação do primeiro Plano Decenal.
Desafortunadamente estas experiências não chegaram
a consolidar-se, quando já haviam sido iniciados os processos
de contra-reforma sem nenhuma consulta pública.
1. Introducción
Para abordar las diferentes experiencias de concertación
pública sobre el tema educativo, es muy importante tener
una perspectiva general de la evolución del papel de la sociedad
en relación con los procesos de incorporación social
de las nuevas generaciones en los códigos culturales, que
permiten que niños y jóvenes adquieran las herramientas
necesarias para ser parte activa y productiva de sus comunidades.
Esta perspectiva histórica permite comprender la evolución
de la percepción social de la educación, y el papel
que juegan en diversos momentos las organizaciones ciudadanas y
el Estado.
En la última década, a partir de la Constitución
de 1991, Colombia ha buscado diversas alternativas para promover
una amplia participación de la ciudadanía en la discusión
y concertación de políticas públicas de educación,
tal como lo han hecho otros países de América Latina.
Las experiencias aún no han sido del todo decantadas, pero
vale la pena reseñar lo que significaron dos de las más
recientes y las perspec-tivas que existen sobre el tema.
En la evolución de la percepción de la educación
a lo largo del siglo xx pueden distinguirse tres grandes momentos,
que se relacionan con el proceso de modernización del país,
y en los cuales los papeles de la comunidad y de la escuela tienen
énfasis y características diferentes.
En un primer momento, que cubre más de la mitad del
siglo, la educación es asumida como una tarea familiar y
comunitaria, propia de las sociedades agrarias. Si bien en este
período se produce un proceso activo de expansión
de la escuela primaria, el nivel de escolarización es todavía
muy precario y la permanencia de niños y niñas en
el sistema se reduce a dos o tres años, sobre todo en el
sector rural. En 1940 Colombia era todavía un país
agrario, con más del 70% de su población situada en
el sector rural. En 1945 sólo había 53 mil estudiantes
matriculados en secundaria y 680 mil en primaria, mientras que más
de la mitad de la población era analfabeta1.
Los medios de comunicación eran fundamentalmente la prensa
y la radio, ambas con una cobertura muy restringida, dadas las condiciones
de analfabetismo y de deficiencia de la electrificación rural,
y sólo en los años cincuenta se inicia la «revolución
del transistor».
Bajo estas condiciones de desarrollo, el peso principal de la educación
recae sobre la familia y sobre las comunidades adyacentes, que incorporan
a niños y jóvenes a la cultura local y a la preparación
para el trabajo en el contexto inmediato en el cual se definen los
códigos de comunicación, los roles sociales y las
destrezas necesarias para desempeñarlos.
En tal sentido, la educación no es cuestión de la
escuela ni del Estado, sino del grupo familiar y de las incipientes
organizaciones de las comunidades, que aseguran la continuidad y
la supervivencia de sus miembros de una manera muy similar a la
que prevaleció por milenios en los grupos humanos de todo
el planeta.
En estos procesos de carácter antropológico existen
unos importantes pactos sociales implícitos que provienen
de la herencia cultural, permitiendo un gran nivel de coherencia
y de conservación de las tradiciones mediante la codificación
de ritos de iniciación y de paso, la delimitación
de roles sexuales y de aprendizajes intergeneracionales, que abarcan
los aspectos de la vida afectiva y reproductiva y los que se proyectan
al mundo laboral. De esta forma, se configuran fuertes iden-tidades
locales en comunidades agrícolas, artesanales, pecuarias,
etc. También se van definiendo modelos particulares de familia2,
de intercambio comercial, de construcción de vivienda, de
formas folclóricas y de celebraciones colectivas.
Los aprendizajes formales que introduce la escuela primaria desde
el siglo xviii se centran sobre todo en la adquisición de
los códigos escritos literarios y matemáticos, y en
la ampliación de la gama de información sobre geografía,
historia nacional, catequesis, urbanidad y nociones muy generales
de las ciencias naturales. Gradualmente, a lo largo del siglo xx,
las comunidades rurales aumentan su valoración por este tipo
de educación, que ofrece a las nuevas generaciones una oportunidad
que los mayores, casi todos analfabetos, no tuvieron. Es claro que
lo que lleva la educación primaria al campo no pone en riesgo
la identidad cultural de las comunidades, y, en cambio, ofrece una
ventaja patente en el contexto de una sociedad que comienza a abrirse
y a desplazarse hacia los centros urbanos.
De repente, a partir de 1950, el país comienza a dar saltos
veloces en sus estructuras demográfica y productiva. Entre
1940 y 1965, la población total pasó de 8.600.000
a un poco más de 17.000.000 de habitantes, transformándose
del todo la estructura demográfica, pues en tanto la población
rural creció en un 35%, la urbana lo hizo en un 500%. Junto
con el acelerado proceso de urbanización, el país
ingresó con rapidez a la red de comunicaciones modernas,
primero con la introducción del radio-transistor, que entró
con celeridad en el campo, y luego, a finales de los cincuenta,
con la televisión, que en pocos años se difundió
en los hogares de todos los niveles sociales. De forma simultánea
con estos medios masivos, se incrementó la circulación
de revistas cada vez mejor ilustradas y se ensancharon las redes
de difusión de las telecomunicaciones: telefonía,
distribución cinematográfica, publicidad visual en
vallas, afiches y almanaques, etcétera.
Este proceso de transformación en la estructura demográfica
dio paso a un segundo momento, en el cual la educación
pasó a ser una prioridad en las políticas del Estado.
La creciente urbanización del país y la migración
de campesinos a las ciudades plantea grandes problemas, pues esa
gente llega la mayor parte de las veces buscando mejores oportunidades
de supervivencia que en el campo, de modo que se trata de familias
pobres, con muy poca capacidad de vincularse a la vida productiva
de una sociedad que inicia su proceso de industrialización,
con modelos laborales muy diferentes a los que conoce.
En este contexto, la escuela se convierte en la herramienta civilizadora
por excelencia. Es imprescindible que niños y niñas
adquieran las aptitudes necesarias para participar en la vida social
y productiva que requiere la ciudad. Aunque el proceso civilizador
de la escuela se inicia en el siglo xix, la expansión escolar
más fuerte, impulsada por el Estado, sólo se produce
a mediados del siglo xx. Durante un largo período, que llega
hasta la década de los 60, el proceso escolar se centra en
los cambios de hábitos de la población, en el que
para este propósito cumplen un papel determinante los manuales
de urbanidad.
A este respecto es muy interesante lo que plantea Patricia Londoño
Vega en su trabajo «Cartillas y manuales de urbanidad y del
buen tono, catecismos cívicos y prácticos para un
amable vivir»3:
Los cambios bruscos en el nivel de vida de una sociedad traen
consigo el intento de imponer nuevos cánones de urbanidad
y de comportamiento difundidos en cartillas, catecismos y manuales.
Conocidos en Occidente desde el siglo xvi, proliferaron en el
siglo xix. En Colombia las clases altas, al incrementar su riqueza
y al intensificarse el comercio con los países europeos
hacia mediados del siglo xix, se preocuparon por mejorar sus modales.
Había bastante que aprender, pues con los nuevos consumos
variaron utensilios de mesa y de cocina, modas, atuendos, muebles,
elementos decorativos y hasta el sentido del gusto, alterando
comportamientos y hábitos de vida. Se tradujeron varios
manuales de urbanidad de Francia, referencia obligada del mundo
«civilizado» en tales asuntos, y algunos autores locales,
por lo regular ilustres personajes, redactaron otros inspirados
en los europeos.
Los recetarios de modales hicieron parte del afán de civilización
que hubo en el país, con particular fuerza en Antioquia,
que desde el último cuarto del siglo antepasado fue a la
cabeza en logros educativos, y que, al cambiar el siglo, encabezó
la modernización económica. Medellín, que pasó
de pueblo a centro fabril, atrajo trabajadores de sitios aledaños,
a una oleada de ricos pueblerinos y a estudiantes enviados por sus
familias a la Escuela de Minas o a la Universidad de Antioquia.
Para ellos, por encima del origen social, el buen tono era una marca
de la gente distinguida. Los modales, una manera de mejorar la posición
social. Con razón afirma Carrasquilla en su novela Grandeza
(1910): «Más valorada que la familia, aún
más que el dinero, eran el buen porte, el buen gusto, el
buen trato». Proliferaron manuales, cartillas, catecismos y
códigos de urbanidad, de economía doméstica,
de puericultura, higiene y tem-perancia, todos ampliamente divulgados.
En esos años de orgullo y de optimismo, lo tradicional y
lo campesino se tildaron de «cursis», «ñapangos»
y «mazamorrones». Un personaje de Carrasquilla, Ligia
Cruz, recién llegada de Segovia, fue reprendida por llamar
«madrina» a doña Emesia, pues «aquí
no se usan esas familiaridades tan vulgares de los pueblos».
La ansiedad de dar con el «buen tono» llevó a más
de un pequeño rico pueblerino a acicalarse en demasía.
Eso les pasó a Francisco de Paula Renden y a Tomás
Carrasquilla cuando llegaron de Santodomingo a estudiar en la Universidad
de Antioquia. Antonio José «Ñito» Restrepo
recuerda que sus compañeros se burlaban de ellos por «pepitos»,
«cachacos» y «filipichines». Años más
tarde, el periódico satírico Sancho Panza comentó:
«No hay mayores metepatistas que algunos estudiantes de poblaciones,
hijos de mayordomos acaudalados o cuando más de un boticario
almacenista analfabeta. No han caído en esta ciudad y ya
se creen unos señores meritísimos, muy chic e irresistibles».
El Estado, entonces, se ve frente a la necesidad de expandir las
escuelas y las universidades para adecuarse a los nuevos retos planteados
por la industrialización y el desarrollo de los sectores
económicos modernos: banca, comercio a gran escala, servicios
públicos… En Colombia, como en otros países similares,
la educación se convierte en una prioridad, no sólo
por su papel en el desarrollo, sino como forma de consolidar el
sistema democrático. A pesar de que el orden político
está montado sobre un fuerte centralismo presidencialista,
es preciso contar con una clase dirigente, que, más allá
de los grandes centros urbanos, pueda asumir las responsabilidades
de gobierno en departamentos y municipios, para lo cual lo mínimo
que se puede exigir es que la población tenga un nivel educativo
básico.
De este modo, se pasa de un compromiso muy centrado en las familias
y en las comunidades a un control casi exclusivo del Estado sobre
el sistema escolar. Las obligaciones que emanan de la carta de los
Derechos Humanos en torno a la educación suman nuevas presiones,
para que los gobiernos hagan crecientes esfuerzos destinados a posibilitar
el acceso de toda la población a los servicios educativos.
Hasta la década de los 70 la oferta educativa crece de forma
más o menos desordenada, en tanto que, sin mayor planificación,
el gobierno central y los gobiernos departamentales se empeñan
en la expansión de infraestructuras, en la designación
de maestros y en la creación de universidades que puedan
satisfacer la creciente demanda de la población. En este
proceso, que culmina a mediados de los setenta con la Ley de Nacionalización
de la Educación Pública, la participación de
las comunidades se expresa en una presión constante sobre
los gobernantes para que abran nuevas escuelas y colegios, pero
lo que se hace en ellos queda bajo la potestad exclusiva del Estado.
Eso lleva a un proceso relativamente rápido de modernización
a partir de la década de los 60, introduciéndose metodologías,
currículos actualizados y mecanismos de control y evaluación
en los cuales participan diversas misiones extranjeras, y se comienza
a formar una elite de expertos educativos nacionales formados en
su mayor parte en el extranjero.
En los treinta años que transcurren entre 1950 y 1980, la
percepción pública de la educación sufre cambios
muy importantes, pa-sando de ser un recurso precioso de ascenso
social o de conservación de privilegios –en esa dirección
se explica el crecimiento de la educación privada en las
zonas urbanas donde se concentran los grupos de poder político
y económico–, a convertirse en un derecho fundamental
útil como medio para el progreso económico y como
vía fundamental para el desarrollo del individuo como sujeto
social. El Estado, ahora, no es el pro-veedor de un servicio deseable
para la buena marcha de la sociedad, sino el garante de un derecho
fundamental e inalienable.
Además, la escuela comienza a verse con nuevas sensibilidades,
en tanto que asegura el cuidado y el bienestar de niños y
niñas. En efecto, el tema de la educación inicial
adquiere nuevo sentido, y la posibilidad de acceso a la educación
deja de tener significación si no está acompañada
de estrategias que aseguren la permanencia y la calidad que se deben
ofrecer a niños, niñas y jóvenes. De forma
gradual surgen nuevas exigencias a las instituciones escolares,
de las cuales se espera que sean semilleros eficaces de convivencia
y de ciudadanía, y escenarios para tener contacto con la
ciencia, la tecnología y el arte.
A lo largo de casi todo el siglo xx, la educación adquiere
una inercia de crecimiento en la que la discusión pública
prácticamente no existe. El sistema educativo reproduce de
manera espontánea la fragmentación social, produciendo
un modelo de educación pública a cargo del Estado
para los más pobres y para las comunidades más aisladas,
mientras que prolifera un sistema paralelo de educación privada
que aún hoy representa un porcentaje muy elevado de la matrícula,
sobre todo en las capitales donde se concentran los polos de desarrollo.
Para la población con mayores recursos se establece como
pauta el bachillerato clásico conducente a la universidad,
en tanto la educación técnica, que prepara para el
mercado laboral, se identifica con una educación para jóvenes
de bajos recursos que es muy probable que no lleguen a tener la
oportunidad de cursar niveles avanzados de formación profesional.
Esta forma de configurarse la educación no es objeto de
debate público ni de análisis en los medios de comunicación.
Las noticias que aparecen en la prensa se refieren más que
nada a situaciones coyunturales relacionadas con el conflicto permanente
entre los maestros y el gobierno, a situaciones de crisis en las
universidades, o a reportar logros concretos de los gobiernos. En
efecto, la centralización de los temas educativos en la mente
de los ministros del ramo hace que la discusión de los grandes
temas del sector queden reducidos a las continuas confrontaciones
y negociaciones entre el gobierno y las asociaciones sindicales
del magisterio oficial, en las que priman asuntos de carácter
reivindicativo de diversa índole: salarios, compensaciones,
calendarios, horas de trabajo, prestaciones, etc. Por otra parte,
y de forma paralela, se producen las mismas concertaciones y los
mismos conflictos con las asociaciones de colegios privados por
asuntos que se refieren a control de matrículas y a otras
reglamentaciones relativas a la creación y aprobación
de nuevos planteles. Con las universidades ocurre otro tanto, dependiendo
de los intereses específicos de las públicas y de
las privadas.
Todo esto genera un modelo de desarrollo de las políticas
como resultado de una concertación privada entre grupos de
interés y el Estado, en el que la opinión ciudadana
no cuenta. Ni los empresarios, ni las familias, ni las organizaciones
de la sociedad civil intervienen en las grandes orientaciones. En
el Congreso se crea la legislación que responde a los acuerdos
pactados por el ministro de educación para impulsar las reformas
previamente convenidas, y luego, en las dependencias especializadas,
se llevan a cabo los desarrollos reglamentarios, generándose
una telaraña legal casi indescifrable. Por su parte, dentro
del gobierno se negocian las asignaciones presupuestales, dependiendo
de la capacidad del ministro de turno de influir en las decisiones,
que, con frecuencia, son tomadas más para evitar conflictos
de alto costo político para el gobierno, que para asegurar
planes a largo plazo.
Es muy posible que estas características de la evolución
de las políticas educativas colombianas sean similares a
las de otros países en lo que se refiere a su condición
de coyunturales y de corto plazo, y en la casi total ausencia de
un debate público que pueda hacer confluir los intereses
generales en la definición de un horizonte coherente resultante
de grandes pactos sociales.
El tercer momento en la evolución de la percepción
social de la educación se materializa con la Constitución
Política de 1991, influida en gran parte por el contexto
internacional.
En 1989 la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó
por unanimidad la Convención sobre los Derechos del Niño,
cuyas disposiciones, aplicables a la población mundial menor
de 18 años, se refieren a cuatro grandes temas: supervivencia,
desarrollo, protección y participación. Entre las
normas adoptadas se incluye de forma clara la educación como
un derecho de los niños. A partir de este instrumento jurídico
internacional, se desarrollaron la Conferencia Mundial de Educación
para Todos, en Jomtien (1990), que aprobó la Declaración
Mundial de Educación para Todos y el Marco de Acción
para satisfacer las necesidades básicas de aprendizaje; la
Cumbre Mundial a favor de la Infancia, en Nueva York (1990); y el
Plan de Acción de la unesco para la erradicación del
analfabetismo. Antes se había realizado, a nivel regional,
el Proyecto Principal de Educación para América Latina
y el Caribe (orealc-unesco) en Quito (1981).
En los textos de las declaraciones mencionadas aparecen numerosas
referencias a la necesidad urgente de cambiar la percepción
de la educación por parte de los Estados y de la sociedad
en su conjunto. En la Declaración Mundial de Educación
para Todos hay tres objetivos que tienden a la construcción
de pactos sociales amplios:
- Promover una visión ampliada de la educación
básica, que vaya más allá de los recursos
actuales, de las estructuras institucionales, de los planes de
estudio y de los sistemas tradicionales de instrucción.
- Fortalecer la concertación de acciones.
- Movilizar todos los recursos financieros y humanos, públicos,
privados o voluntarios.
El conjunto de orientaciones resultantes de las cumbres internacionales
dio origen en Colombia a numerosos grupos de trabajo, que participaron
activamente en la reparación de las discusiones que se llevaron
a cabo después en la Asamblea Constituyente de 1991. Abel
Rodríguez, que formó parte de la Asamblea, indica
«Que [aunque] la educación no haya sido objeto de intensas
controversias ni un asunto prioritario en la agenda del proceso
constituyente, no quiere decir que no haya merecido una atención
justa y debida. Durante el período de preparación
de la Asamblea, un grupo de científicos, artistas, educadores
y trabajadores de la cultura integró una subcomisión
adscrita a la Comisión de Derechos Humanos, que trabajó
sobre la temática "Derecho a la educación, fomento
a la cultura, la ciencia y la tecnología". De esta subcomisión,
un grupo numeroso se ocupó en forma exclusiva del tema educativo.
Las comisiones y subcomisiones preparatorias de la Asamblea Nacional
Constituyente fueron organizadas por el gobierno para facilitar
la participación de voceros representativos de la opinión
en el debate y en la formulación de propuestas de reforma
constitucional. En total, funcionaron diez comisiones que se distribuyeron
en veintinueve subcomisiones»4.
En la Asamblea, cuatro de las cinco comisiones de trabajo se ocuparon
de la educación: la primera la examinó como un derecho,
la segunda como competencia de las entidades territoriales, la tercera
como responsabilidad de los órganos nacionales del Estado,
y la quinta como asunto de la economía y de la hacienda pública.
De los 380 artículos que integran el texto constitucional,
cerca de 40 se ocupan total o parcialmente de la educación
y de la cultura. A través de la normativa, la educación
se asume como elemento esencial de la dignidad humana y como una
actividad inherente a la finalidad social del Estado.
La Asamblea Nacional Constituyente, en sí misma, constituye
un enorme esfuerzo de confluencia del país hacia un nuevo
pacto social, en medio de una profunda crisis social y política.
Abel Rodríguez continúa: «A pesar de que la educación
constituía uno de los problemas sociales más agudos,
dada la crisis en la que la habían sumido las políticas
públicas aplicadas durante la década de los ochenta,
y el interés de diversos sectores por convertirla en un asunto
de prioridad nacional, ésta no alcanzó a figurar entre
las grandes preocupaciones que motivaron el proceso constituyente
del 91. Otros problemas más agobiantes, como la violencia,
el terrorismo, la corrupción, el clientelismo, etc., copaban
los pocos espacios públicos de discusión que existían
por ese entonces».
Pero al plantear una nueva concepción de la participación
democrática, otro modelo de organización del Estado
y un régimen de descentralización que antes no existía,
la Constitución se convirtió en un instrumento pedagógico
que impulsó nuevas formas de hacer las cosas, invitando a
la ciudadanía a ocuparse de temas que antes eran un patrimonio
casi exclusivo del poder ejecutivo.
2. La Ley General de Educación
En el caso específico de la educación, el primer
esfuerzo importante de acercamiento a lo que podríamos llamar
un pacto social por la educación fue el proceso de elaboración
de la Ley General de Edu-cación, que se aprobó en
1994, después de un amplio proceso de discusión y
de consultas.
Su origen provino de la iniciativa de fecode de concertar con el
gobierno una ley que regulara de manera general la educación
nacional. Esta iniciativa fue muy bien recibida por la comunidad
educativa y por otros sectores del país, pues respondía
a un clima de discusión y participación que se había
desencadenado con el proceso constituyente. Era tan propicio el
ambiente de concertación, que el propio Ministro de Educación,
Carlos Holmes Trujillo, superó la iniciativa del magisterio
proponiendo una «Constituyente Educativa».
Sin embargo, el proceso dio lugar a fuertes controversias y debates
entre las concepciones más democráticas y las conservadoras.
Al respecto, A. Rodríguez señala que «la iniciativa
de la Constituyente Educativa, que tuvo una amplia acogida por parte
de diversas organizaciones y grupos académicos independientes,
fue objetada por el Comité Ejecutivo de fecode […].
El debate librado alrededor de este asunto se dirimió a favor
de los sectores gremiales, encabezados por la dirección de
fecode, y el gobierno, que, aliados, impusieron el procedimiento
de la negociación bilateral. De esta manera, el proceso arrancó
desconociendo el principio que postula que la educación es
un asunto de todos»5.
Un segundo aspecto de debate enfrentó a quienes defendían
la necesidad de una ley estatutaria que regulara el derecho a la
educación como derecho fundamental, y un sector que se inclinaba
por una ley que reglamentara la prestación del servicio educativo.
En este último grupo se inscribió fecode, sosteniendo
que en la Constitución no estaba explícita la definición
de la educación como derecho fundamental, a pesar de que
las sentencias de la Corte Constitucional ratificaban el carácter
fundamental del derecho a la educación. Al perderse la oportunidad
de avanzar en la dirección indicada por la Corte Constitucional,
la necesidad de regulación del derecho a la educación
quedó pendiente, y, por ahora, no hay indicios de que se
vaya a avanzar en esa tarea legislativa.
El tercer motivo de controversia se produjo en torno al contenido
y a los alcances de la ley, que al principio sólo tuvo lugar
entre el gobierno y el Comité Ejecutivo de fecode, siguiendo
los proyectos intercambiados para adelantar la discusión.
En un segundo momento el debate se centró en el proyecto
de ley acordado entre los mismos actores para presentarlo al Congreso.
Sin duda, el proyecto de ley acordado entre el gobierno y los educadores
significó importantes reformas para el progreso de la educación,
pero muchas de ellas fueron criticadas con dureza por grupos académicos
y gremiales excluidos de la discusión, pues era evidente
que se estaba perdiendo una valiosa oportunidad para hacer reformas
más profundas y de mayor perspectiva en la transformación
del sistema educativo. A pesar de todo, no hay que negar la importancia
que tuvo el hecho de que, por primera vez, un proyecto de reforma
educativa llegara al Congreso con el apoyo del gobierno y de las
organizaciones magisteriales.
A partir de la radicación del proyecto de ley en la Cámara
de Representantes (Diputados), los integrantes de la Comisión
Sexta Constitucional y los ponentes de la ley convocaron una serie
de foros en distintas ciudades del país, que sirvieron para
expresar diferentes puntos de vista sobre el contenido y los alcances
del proyecto. Muchas de las sugerencias generadas en los foros fueron
desatendidas por los parlamentarios, pero resultó evidente
que se creó un clima de reflexión favorable al proceso
de trámite de la ley, que hasta entonces era desconocido
para el sector educativo, acostumbrado de siempre a recibir las
leyes y normas como sorpresas cocinadas en la privacidad de los
despachos ministeriales.
Al llegar al Senado, el proyecto de ley tomó un nuevo rumbo,
pues los ponentes designados por la corporación no acudieron
a foros sino a consultas directas, sobre todo con voceros de instituciones
educativas privadas y con expertos en educación provenientes
de diversas organizaciones, a fin de recoger la opinión ciudadana
sobre el citado proyecto. Después de un laborioso proceso
la ponencia fue aceptada, y estuvo acompañada de un largo
pliego que modificaba en gran parte el proyecto aprobado por la
Cámara de Representantes. Finalmente, la Ley 115 de 1994
fue promulgada, acogiendo la mayoría de las modificaciones
propuestas por los ponentes.
Aunque el tema central del presente artículo no es el contenido
de esta ley sino el proceso que condujo a su preparación
y promulgación, es bueno señalar que representa un
notable avance sobre las normas que rigieron la educación
colombiana durante el siglo xx, pues a pesar de las discrepancias
surgidas en el proceso, introdujo un conjunto de reformas con enorme
capacidad de hacer cambios importantes en la educación a
mediano y a largo plazo. Muchos temas que preocupaban a los educadores
y al conjunto de la sociedad fueron incluidos en la ley, que fijó
los fines del sistema educativo, estableció las modalidades
de atención a poblaciones especiales y a grupos étnicos
promoviendo su integración al sistema de educación
regular, fortaleció la autonomía de las instituciones
educativas, creó órganos de participación en
todos los niveles, impuso al Ministerio de Educación la obligación
de elaborar planes decenales, y creó mecanismos de participación
en la formulación de políticas para la sociedad civil,
como las juntas y los foros educativos.
A pesar de las virtudes de la ley quedaron vacíos y limitaciones,
como dejar fuera de la estructura del sistema a la educación
superior, y omitir regular el carácter público del
servicio educativo consagrado en la Constitución.
Sopesando virtudes y carencias, puede afirmarse que los avances
logrados tienen mucha mayor relevancia que las limitaciones. Y,
más allá del articulado de la ley, fue de trascendental
importancia la participación de amplios sectores del magisterio
en el proceso de discusión previo, pues sentó un precedente
en la apropiación pública del tema educativo. Es verdad
que la idea original de una «Constituyente Educativa»
representaba mejor el espíritu de participación ciudadana
que se había generado con la Asamblea Constituyente, porque
bajo esa figura se hubiera podido incluir de manera más activa
al sector universitario, a los empresarios y a otros sectores del
propio gobierno.
Pero la participación del magisterio en los debates que
condujeron a la promulgación de la ley tuvo su impacto en
el contenido y en los alcances de la norma, y generó un compromiso
con muchos de los temas definidos como orientación del sistema,
pues al haber sido parte de un pacto social, era ineludible que
se creara una obligación sobre los contenidos que hicieron
parte del debate.
Infortunadamente no puede decirse lo mismo del gobierno, que para
el caso de la Ley General de Educación estaba en la mente
casi exclusiva del ministro de Educación, que mientras se
avanzaba en el proceso de discusión de la reforma educativa,
presentó de manera unilateral el proyecto de ley sobre distribución
de competencias y recursos que se convirtió en la Ley 60
de 1993. Esta ley, aprobada antes que la 115, entraba en conflicto
con algunos temas cruciales de la administración que se habían
pactado con fecode en el marco de la Ley de Educación, lo
cual dio lugar a un paro indefinido de las actividades docentes.
3. El Plan Decenal de Educación
En 1996 se expidió el Plan Decenal de Educación 1996-2005,
de acuerdo con la disposición contenida en la Ley 115 de
1994, que establece que «El Ministerio de Educación
Nacional, en coordinación con las entidades territoriales,
preparará por lo menos cada diez años el Plan de Desarrollo
Educativo, que incluirá las acciones correspondientes para
dar cumplimiento a los mandatos constitucionales y legales sobre
prestación del servicio educativo. Este plan tendrá
carácter indicativo, será evaluado, revisado permanentemente
y considerado en los planes nacionales y territoriales de desarrollo».
Conviene citar lo que señala Abel Rodríguez, quien
coordinó desde el Ministerio de Educación una parte
del proceso de seguimiento inicial de este proceso, para comprender
los alcances del mecanismo establecido en la ley para promover la
participación de la ciudadanía en la construcción
de pactos sociales a largo plazo:
«El Plan Decenal fue concebido para cumplir una doble función:
de un lado, servir como instrumento de planeación del desarrollo
educativo a nivel nacional, departamental, distrital, municipal
e institucional; y, del otro, servir como instrumento de movilización
de la opinión pública y de la ciudadanía por
la educación.
La misión del Plan Decenal es darle continuidad y visión
de fu-turo a las políticas educativas. Su utilidad práctica
es servir de carta de navegación para realizar las transformaciones
educativas que el país requiere. Visto en esta perspectiva,
el Plan 1996-2005 señaló el horizonte hacia donde
debía dirigirse la educación en el decenio.
Al igual que su elaboración, la ejecución de un Plan
Decenal pasa por la realización de una gran movilización
nacional de opinión, fundamentada en la comprensión
de que la educación es un asunto de orden estratégico
que involucra el interés de toda la comunidad nacional»6.
La elaboración del Plan fue una iniciativa de diversas organizaciones
de la sociedad civil, entre las cuales había fundaciones,
corporaciones, centros de investigación y movimientos cívicos,
y encontró muy buena acogida por parte del presidente de
la República, Ernesto Samper, y de su ministra de Educación,
María Emma Mejía, quienes expidieron el decreto 1719
de octubre de 1995, dando pautas para la preparación y formulación
del Plan.
Para la elaboración del Plan se recurrió a diversos
mecanismos de participación, entre los cuales se destacaron
las mesas de trabajo (cerca de 150 en todo el país); los
encuentros de secretarios de educación, de universidades
y de centros de investigación; los foros (se llevaron a cabo
dos nacionales y cerca de 300 regionales y locales); los pronunciamientos
públicos; la elaboración y publicación de documentos;
teleconferencias; y comisiones técnicas. Dentro de este proceso,
es necesario destacar el protagonismo del Ministerio de Educación
como animador, y la participación de las entidades territoriales
a través de las secretarías de educación. También
fue de gran importancia la participación de ong y de los
medios de comunicación.
Desafortunadamente no puede decirse lo mismo de la comunidad académica,
del sector productivo y de los sindicatos, que se mantu-vieron al
margen del proceso.
El Plan, que no estuvo exento de predominio de lo político
sobre lo técnico, y que fue escenario de importantes debates
sobre la pertinencia de la educación en el contexto de un
proyecto de país; la presencia de lo regional y de lo local;
la relación entre educación y desarrollo económico
y el papel definitivo de las instituciones escolares, fue finalmente
aprobado por el presidente de la República y por la ministra
de Educación Nacional el 23 de febrero de 1996.
Señala Abel Rodríguez que, al repasar las normas
constitucionales y las leyes que la desarrollan en materia educativa,
se encontrará que el Plan Decenal es el que mejor se ajusta
a sus contenidos y más se aproxima a su realización.
Por desgracia, antes que el Plan ejecutara los mandatos que buscaba
cumplir, comenzaron a reformarse.
En efecto, terminado el mandato del presidente Samper, se pudo
comprobar que en las altas esferas del poder no había existido
una clara comprensión de lo que significó el proceso
de elaboración de un plan de este alcance. En el mejor de
los casos, se elogió la movilización social conseguida
por quienes alentaron el desarrollo de la discusión pública,
pero se ignoraron los contenidos y las orientaciones que se habían
logrado con la participación ciudadana. Tan fue así,
que el siguiente gobierno ni siquiera consideró el Plan Decenal
como orientador del Plan Nacional de Desarrollo 1998-2000, tal como
dispone el artículo 72 de la Ley 115 de 1994.
Si para los gobiernos siguientes (el de Andrés Pastrana
y el actual de Álvaro Uribe) el Plan fue letra muerta, puede
decirse algo similar de las organizaciones de la sociedad civil
y de la prensa, que tampoco encontraron interés o instrumentos
para presionar al gobierno a que tomara en cuenta el resultado de
la concertación pública.
A pesar de la obligación legal de revisar el Plan y de elaborar
por lo menos uno cada diez años, el actual gobierno no ha
mencionado nada en relación con la estrategia que debería
seguirse para el próximo, dado que el actual se hizo con
el horizonte del año 2005.
Con independencia de la precaria efectividad del primer Plan Decenal,
de la cual han sido responsables los dos últimos gobiernos,
de corte tecnocrático y fieles seguidores de las políticas
neoliberales que se han impulsado en la educación de casi
todo el continente, este continúa siendo la mejor y más
válida estrategia para dotar al país de una política
de Estado en el campo de la educación, concertada a escala
nacional.
En los últimos ocho años, la política educativa
ha vuelto a centrarse en planes y programas cocinados en el Ministerio
de Educación, con énfasis en el desarrollo de mecanismos
de control y de estrategias de eficiencia, dejando de lado las grandes
discusiones sobre el sentido del Sistema Educativo en relación
con el desarrollo humano y con las grandes problemáticas
del país. A esta tendencia de corte más tecnocrático
han contribuido la profunda crisis económica que se evidenció
a partir de 1998, el fracaso del proceso de negociación con
los grupos armados, y el impulso de la estrategia de seguridad democrática
que aumenta de forma notoria el presupuesto militar. Así,
la participación ciudadana en la discusión de la educación
ha dejado de ser prioritaria.
De cualquier manera, las experiencias de amplia participación
ciudadana demostraron que sí era posible un nivel de discusión
civilizada que concluyera con resultados positivos de concertación,
que generaron nuevos espacios de discusión que se mantienen
en todo el país, y que, de una u otra forma, alimentan nuevas
experiencias y procesos locales y departamentales. En algunas entidades
territoriales se han elaborado planes decenales y en otras están
en proceso de discusión.
Es evidente que una tradición de siglos de silencio no se
transforma en una década de enunciados democráticos.
Bibliografía
Cajiao, F. (2003): La formación de maestros y su impacto
social, Bogotá, Magisterio.
Helg, A. (1987): La Educación en Colombia, 1918-1957,
Bogotá, cerec.
Londoño, P. (1997): «Cartillas y manuales de urbanidad
y del buen tono, catecismos cívicos y prácticos para
un amable vivir», Bogotá, Revista Credencial
Historia, edición 85, enero.
Ministerio de Educación Nacional (1996): Plan decenal
de educación (1996-2005), Colombia, http://www.mineducación.gov.co/plan-estratégico.
Rodríguez, A.(2002): La educación después
de la Constitución del 91, Bogotá, Magisterio.
Saldarriaga, O. (2003): Del oficio de maestro, Bogotá,
Magisterio.
Leyes
- Constitución Política de Colombia (1991).
- Ley 115 de 1994.
- Ley 60 de 1993.
Notas
1 Aline Helg (1987): La educación
en Colombia, 1918-1957, Bogotá, cerec.
2 Cf. V. Gutiérrez de
Pineda: Estructura, función y cambio de la familia en
Colombia (2 vols.), Bogotá, Ascofame, 1975-1976.
3 Tomado de la Revista Credencial
Historia (1997), Bogotá, edición 85, enero.
4 A. Rodríguez (2002):
La educación después de la Constitución
del 91, Bogotá, Magisterio, p. 27.
5 A. Rodríguez, op.
cit., p. 120.
6 A. Rodríguez, op.
cit., p. 173.
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